中华人民共和国旅游法解读

发布日期:2015年08月10日    来源:    网站编辑:李奇凡    【打印文章

 

第一章 总 则
 
    第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益。规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。
    【条文主旨】    本条是关于旅游法立法目的的规定。
    【立法背景】    改革开放以来,我国旅游业快速发展,产业规模不断扩大,产业体系日趋完善。当前我国正处于工业化、城镇化、信息化快速发展时期,日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。目前,全国星级饭店总数达1.4万家,其中,外商投资的星级饭店共有470家,四星级以上299家;旅行社达2.5万家;各类旅游景区景点达2万多家,其中,5A级旅游景区153家;全国旅游直接从业人数超过1350万,带动相关行业就业超过8000万;休闲农业和乡村旅游在全国9万个村镇开展,农家乐达155万家,2800万农民从中受益。国内旅游人数超过26亿人次,接待入境旅游超过1.35亿人次,公民出境旅游超过7000万人次,国内旅游市场规模居世界第一位,接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位;148个国家和地区成为中国公民出境旅游目的地。预计到2015年,旅游业增加值占全国GDP的比重将提高到4.5%,占服务业增加值的比重将达到12%,每年可新增旅游直接就业50万人左右,旅游业对于保增长、扩内需、调结构、促就业的积极作用将越来越明显。近年来,国家高度重视旅游业发展。《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出了把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的目标,将发展旅游业作为推动经济结构调整,促进经济发展方式转变,丰富人民群众精神文化生活,促进社会和谐进步的重要举措。随着我国经济的持续稳定增长、居民收入和生活水平的不断提高、全面建设小康社会的步伐加快,人民群众对旅游及与之相关的精神文化需求不断增长,对旅游业发展提出了更多希望、更高要求;同时,我国旅游业的发展还存在服务质量不高、资源保护不力、产品不够丰富以及市场不规范等突出问题,社会各方面迫切希望制定旅游法,全国人大代表也多次提出这方面的议案、建议。目前,我国对旅游活动的规范主要是国务院制定的一些行政法规、各省(区、市)制定的地方性法规以及有关部门和地方政府制定的规章、规范性文件等。总体看,法律层级不高,权威性不够,系统性不强,一些基本民事制度和规范欠缺,难以适应当前旅游业快速发展的需要。制定旅游法,提升法律层级,增强法律规范的权威性、系统性,对完善我国旅游法律制度、促进旅游业持续健康发展意义重大。
    【条文解读】    立法目的,是指制定法律所要达到的目标。立法目的作为法律存在之原因贯穿于法律条文始终,并指引法律的适用,一部法律中每一具体条款都应当围绕该法律的立法目的展开,并为实现立法目的服务。本条根据我国旅游业发展的现状和目标,总结旅游业发展的实践经验和存在的突出问题,确定了以下立法目的:
    一、保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序    目前,我国旅游市场的经营规则还不健全,竞争秩序还不够规范,旅游者的合法权益受到损害的情况时有发生,特别是“零负团费”经营模式引发的恶意低价竞争、强迫购物、欺客宰客等问题屡禁不止,产生的恶劣影响在社会上引起很大反响,迫切需要顺应人民群众过上更加美好生活的新期待,通过立法明确旅游行业的经营规范,切实维护旅游者的合法权益,创造旅游业发展的良好法制环境。“零负团费”等破坏旅游市场经营秩序的行为,不仅损害了旅游者的合法权益,也给旅游经营者的正当经营行为带来严重冲击,在旅游业内甚至出现了“守法者吃亏,违法者生意兴隆”的错误认识,为实现旅游业的健康持续发展,也亟须通过规范旅游市场经营秩序来维护旅游经营者的合法权益。
    二、保护和合理利用旅游资源    旅游业的发展,很大程度上依赖于自然资源和人文资源,旅游资源的开发利用是把这些资源建设成可供人游览、参观、疗养、娱乐的风景区或旅游地。旅游资源是旅游者进行旅游活动的基础和前提条件,一些自然景观、文物古迹一旦被破坏,便无法再生,从某种意义上说,旅游资源具有不可替代性。因此,保护资源是旅游开发利用的前提,合理利用是实现资源保护的有效途径。近年来,一些地方旅游项目存在盲目建设、过度开发、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题,破坏了旅游资源的区域整体性、文化代表性、地域特殊性,影响到旅游资源的永续利用和旅游业的可持续发展。对此,本法强调在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源,实现保护和合理利用旅游资源的有机统一。
    三、促进旅游业持续健康发展旅游业涉及的领域广、产业带动力强、创造就业多、资源消耗低、综合效益好。发展旅游业,可以有效拉动居民消费和社会投资,优化产业结构,扩大劳动就业,增加居民收入,推动科学发展,促进社会和谐。制定旅游法,是促进旅游业持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用的需要。
    第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。
    【条文主旨】    本条是关于旅游法适用范围的规定。
    【立法背景】    法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律适用的地域范围,又称法律的空间效力;法律适用的主体、行为范围,即法律对什么人和什么行为适用。本条旨在通过具体阐述以明确旅游法的适用范围。
    【条文解读】
    一、本法适用的地域范围
    本条对旅游法适用的地域范围作出了明确表述。旅游法作为国内法,其效力仅限于我国境内的旅游活动和旅游经营活动。一是在我国境内的旅游活动,主要包括我国公民在境内的旅游活动和外国旅游者的入境旅游活动;二是在我国境内,通过旅行社等经营者组织的,由我国境内赴境外的团队旅游活动,即旅行社组织的出境旅游活动的全程,包括对派出领队的管理、对境外导游和旅游者活动的监督、劝阻、旅游活动的内容安排都适用本法。对于个人出境旅游活动,则主要适用《中华人民共和国出境入境管理法》等相关法律。需要指出的是,旅游者在境外旅游活动应当遵守相关国家或地区的法律,同时,按照属人管辖原则,本法对中国公民在境外的一些旅游活动及行为也提出了要遵守我国有关法律法规的规定,旅游者也应当遵守。对于出境和入境的含义,《出境入境管理法》第八十九条作出了具体规定,即:出境,是指由中国内地前往其他国家或者地区,由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区,由中国大陆前往台湾地区;入境,是指由其他国家或者地区进入中国内地,由香港特别行政区、澳门特别行政区进人中国内地,由台湾地区进入中国大陆。
    二、本法适用的主体行为范围    根据本条规定,旅游法规范和调整的对象主要包括两类:一类是从事游览、度假、休闲等形式的旅游活动;一类是为这些旅游活动提供相关服务的经营活动。从主体范围来说,本条未对本法的适用主体作出具体限定,因此凡从事上述活动的单位和个人都应遵守本法。对于行为范围,除了观光、休闲、度假等有特定目的的旅游活动和经营行为外,由于旅游涉及面广,包含了吃、住、行、游、购、娱各个环节,本法规定,旅游活动提供相关服务的其他行业的经营行为也纳入本法调整范围。虽然上述适用范围较宽,但在旅游经营行为和旅游服务合同的适用方面更侧重于对招徕、组织、接待等组织旅游活动的行为进行规范。这样规定主要是考虑到目前我国旅游市场不正当竞争问题较为严重,特别是“零负团费”、强迫购物等严重损害旅游者权益等问题也主要出现在组织团队旅游活动中,因此本法对此作出了更具针对性的规定。对于个体旅游者参加的自助游、自驾游等旅游活动,其相关法律关系可通过消费者权益保护法、合同法、侵权责任法等相关民事法律进行调整,同时本法对旅游者权利义务和旅游者安全保障的规定也适用个体旅游者在旅游活动中的相关法律关系。
    此外,需要说明的是,本法对什么是旅游未作界定。主要考虑是:旅游的形式多样,各方面对如何定义难以形成比较一致的意见。世界各国立法对于旅游也没有准确的定义,只有世界旅游组织对旅游者作出定义,但由于其属于统计科学范畴,与普通公众对旅游的认知和理解有一定差距,直接将其作为旅游的定义而体现在法律中不太适合。
    第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。
    【条文主旨】    本条是关于对国家发展旅游事业,完善旅游公共服务的职责要求和保护旅游者权利的规定。
    【立法背景】    近年来,国家高度重视旅游业的发展,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》对旅游业的发展目标提出了明确要求:到2015年,旅游市场规模进一步扩大,国内旅游人数达33亿人次,年均增长10%;入境过夜游客人数达9000万人次,年均增长8%;出境旅游人数达8300万人次,年均增长9%。旅游消费稳步增长,城乡居民年均出游超过2次,旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显,旅游业总收入年均增长12%以上,旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%,占服务业增加值的比重达到12%。每年新增旅游就业50万人。旅游服务质量明显提高,市场秩序明显好转,可持续发展能力明显增强,力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。为实现上述目标,满足人民群众日益增长的旅游需求,需要国家将旅游业摆在更加突出的位置,提升其战略地位,从加大政策支持、优化发展环境、提高财政投入水平和完善公共服务等方面进一步促进旅游业的发展。
    【条文解读】
    一、国家发展旅游事业
    随着收入水平的提高,旅游将成为城乡居民生活的基本内容和主要的消费需求,同时也对旅游业的发展提出了更高要求。近年来,国家就加快旅游业发展做出了一系列重大部署,出台了一系列支持政策,推动了我国旅游业快速发展:一是将发展旅游业纳入国家战略体系。为把发展旅游业作为促进我国经济平稳较快发展的战略举措之一,国务院于2001年和2009年先后出台了《国务院关于加快旅游业发展的通知》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。同时,发展旅游业也被纳入国民经济和社会发展五年规划,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》把旅游业确立为服务业发展的重点产业,将加快发展旅游业作为促进发展方式转变、推进经济结构调整的重要措施,并列出专门段落进行部署。二是优化旅游业发展环境。近年来,中央财政不断加大对旅游业的投入,用于旅游宣传促销、旅游景区服务设施开发补助和支持中西部地区旅游基础设施建设。在不断加大财政支持力度的同时,国家也出台了促进旅游发展的制度安排,如通过实行长假制度和落实职工带薪休假制度,促进居民旅游休闲消费,并加大了对旅游企业的支持力度。这些政策和措施,极大的推动了我国旅游业的快速发展,但也应当看到,目前旅游产品供给和需求的结构性矛盾在旅游业发展的过程中依然突出,观光旅游热点产品仍集中在少数知名旅游景区,新的旅游景区开发建设还有待进一步加强;休闲度假产品仍处于发展的初级阶段,数量和质量与人民群众急剧上升的需求存在较大差距;中西部部分旅游目的地交通不便、可进进入性差的问题依然突出;旅游安全保障体系还不健全。为早日把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,需要国家承担更多的责任,将旅游业放在国家整体战略和国民经济和社会发展总体布局中更加积极地予以支持,充分发挥旅游业在促进经济社会全面发展、经济结构调整和扩大内需等方面的积极作用。对此,本条也对国家在发展旅游业方面的职责提出了原则要求。各级人民政府及有关部门应当按照本法的要求,大力提升旅游产品的供给能力,加快完善以交通、旅游配套服务设施为重点的旅游基础设施建设,加强旅游市场监管,提高旅游业发展的质量。
    二、国家完善旅游公共服务    我国旅游业已进入向大众化、产业化发展的新阶段,旅游者更加注重旅游的品质和安全,特别是近年来兴起的自助游、自驾游等新兴旅游方式,其自主、灵活的特点对目的地信息服务、交通便捷服务、安全保障服务等旅游公共服务的需求更加强烈、要求更高。完善旅游公共服务已经成为适应旅游业发展新形势的必然选择,这也要求国家应进一步健全和完善旅游公共服务体系。目前,我国旅游业正处在由低层次的单一事业向综合事业的发展过程中,政府提供的旅游公共服务正在逐步加强和完善中。按照国家旅游局《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》,旅游公共服务包括五大体系,即旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游行政服务体系。根据世界旅游业发达国家的经验,政府提供的旅游公共服务最终会向普遍的社会公共福利方向发展。本法在第三章“旅游规划和促进”中,也对国家提供旅游公共服务提出了一系列具体要求,是对本条规定的具体细化。
    三、国家依法保护旅游者在旅游活动中的权利    旅游者权益的保护,是衡量一个地区或国家旅游业发展水平的标志。随着我国旅游业的快速发展,旅游市场暴露出的问题也呈上升趋势,其中发生频率最高、社会反映最为强烈的就是“零负团费”、强迫购物等严重侵害旅游者合法权益的问题,这在很大程度上也制约了我国旅游业的发展。针对这些问题,旅游法确立了以人为本,突出保护旅游者合法权益的宗旨,并始终贯穿于本法之中。除本条对依法保护旅游者在旅游活动中的权利作出原则规定外,本法第一条的立法目的就将保障旅游者的合法权益放在首要位置,还专设了“旅游者”一章,明确了旅游者对旅游产品和服务的自主选择权、拒绝交易权、知情权及请求救助和保护权等基本权利,在规范旅游经营行为方面着重对“零负团费”的治理、旅行社和导游行为作出规范,通过对旅游合同明确各方当事人的权利义务,同时在加强旅游安全保障工作、纠纷投诉受理机制等方面都体现了保护旅游者合法权益这一宗旨。各级人民政府及有关部门应当建立和完善相关制度,通过完善旅游公共服务、加强旅游市场监管、推动旅游诚信体系建设、强化旅游安全管理等方面切实做到保护旅游者的合法权利。
    第四条   旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。
    【条文主旨】    本条是关于发展旅游业应当遵循的原则的规定。
    【立法背景】    旅游业资源消耗低、关联产业多、带动作用大。从我国旅游业的发展过程看,其对经济拉动作用十分突出:一是拉动了经济增长。1978年到2010年,国际旅游外汇收入增长173倍,年均增速17.5%;1994年到2010年,国内旅游收入增长11.3倍,年均增速16.4%。“十一五”时期,旅游业接待总量93.68亿人次,旅游总收入6.01万亿元,旅游总收人年均增长15.3%。据测算,目前我国旅游业增加值已占到GDP的4%以上,与旅游相关的行业超过110个,旅游业发展带动了社会投资,促进了相关产业发展。其中,旅游业对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。二是促进了社会消费。2012年,我国居民国内旅游消费达到2.3万亿元,占社会消费品零售总额的比例突破了10%。同时,旅游业对社会效益、生态效益的综合带动作用也十分明显:一是促进了社会就业。“十一五”时期新增旅游直接就业约300万人,带动间接就业约1700万人。目前,我国旅游直接从业人数超过1350万人,与旅游相关的就业人数约8000万人。二是促进了社会主义新农村建设和城乡统筹发展。据不完全统计,全国已有5.3万个村庄开展乡村旅游,农家乐超过150万家,带动1500万农民受益。2010年乡村旅游接待游客超过4亿人次,旅游收入达1200多亿元。三是促进了先进文化传播。旅游业发展促进了中华传统文化的保护和传承,一些地方开展的红色旅游已经成为国民接受爱国主义教育和革命传统教育的大课堂。四是促进了生态文明建设。旅游增强了人民群众生态保护意识,生态旅游、低碳旅游正在成为旅游消费者的自觉行为。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、盐碱地、资源枯竭矿山等通过发展
    旅游业得到综合利用。五是为国家对外交往作出了贡献。作为我国与世界各国交流的重要桥梁和纽带,增进了中国人民与世界各国人民的相互了解,促进了我国与其他国家的政治互信和经济共赢。经过多年发展,我国旅游业的总体规模已经不小,关键是优化结构、提高效益、节约资源、保护环境,要走质量型、效益型的旅游发展之路。
    【条文解读】    一、旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则    经过30多年发展,我国旅游业从小到大、由弱到强,实现了历史性跨越,成为国民经济的重要产业。“十一五”时期,我国国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场全面繁荣,成为世界第三大入境旅游接待国和出境旅游消费国,并形成全球最大的国内旅游市场,旅游业已进入大众化、产业化发展的新阶段。“十二五”时期,我国将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,更加注重扩大内需特别是消费需求,更加注重保障和改善民生,更加注重服务业发展,更加注重生态环境保护。旅游业作为扩大消费需求的重要领域,作为发展现代服务业的重要内容,作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要产业,将在这些重大的战略性调整中,进一步凸显自身的优势与地位。应当看到,在当前和今后一段时期,是我国旅游业的黄金发展期和转型升级期,也将面临更多的机遇和挑战,在加快发展的同时,必须按照科学发展观的要求,转变发展方式,全面提升旅游业的发展质量和水平,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。为促进旅游业的持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用,本条专门对旅游业发展的原则作出了规定,即旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。
    二、国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源    旅游资源开发与保护的问题在审议过程中一直备受关注。从目前旅游资源利用的实际情况看,一部分地区存在重开发、轻保护,重硬件、轻软件等问题,景点低水平重复建设现象较多,一些地方热衷于拆旧建新,自然、历史文化遗产遭到破坏,生态环境保护不容乐观。对此,本条对各类市场主体提出了在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源的要求,目的是引导各类市场主体在遵守法律法规的前提下,更多地参与到旅游发展中来,承担应有的社会责任。本法还在旅游发展规划、景区开放条件等方面对保护旅游资源作出了相应的规定,如要求旅游发展规划的内容中应当包含旅游资源保护和利用的要求和措施;对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性;将环境保护设施和生态保护措施作为景区开放的必要条件。此外,目前我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然、人文的资源保护分别作出了详细、具体的规定,各类主体在旅游活动中也应当遵守这些法律法规,履行相应的保护义务。
    三、利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质    按照社会效益、经济效益、生态效益相统一的原则,利用公共资源建设的游览场所应当更多地考虑社会效益,这是旅游业发展到现阶段的必然要求。但目前一些地方的旅游发展仍停留在“门票经济”阶段,人民群众对一些利用公共资源建设的景区随意涨价等问题反应强烈。对此,本条也对利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质作出了原则要求。同时,本法相关条文也根据这一要求作出了更加具体的规定,如本法第十一条中规定,残疾人、老年人、未成年人等旅游者可依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠;第四十三条和第四十四条对景区门票及另行收费项目的价格管理作出了具体规范,并对公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,应当逐步免费开放提出了要求。
    第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。
    【条文主旨】    本条是关于国家支持社会参与旅游业发展的规定。
    【立法背景】    在旅游日益成为广大人民群众一种生活方式的今天,发展旅游不仅是政府、有关部门和旅游行业自身的职责,更需要全社会的共同参与。
    【条文解读】    旅游业成为更高层次、有多种目标的广义事业后,国家就要从社会效益目标出发,对社会、对公民参与旅游活动进行必要的引导,以更好地发挥旅游业的事业功用。本法在这一问题上突出强调了三个导向:
    、国家倡导健康、文明、环保的旅游方式    健康就是要从事符合社会主义核心价值观要求、有利于身心愉悦的旅游活动;文明就是要在旅游活动中遵守社会公共秩序,尊重社会公德,遵守文明行为规范;环保就是要在旅游活动中节约能源资源,保护生态环境。国家应当通过各种方式,加强宣传教育,引导人们从自我做起,从小事做起,共同参与,形成健康、文明、环保旅游的氛围,使健康、文明、环保旅游成为社会公众的习惯和风尚。
    二、国家支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传    为倡导健康、文明、环保的旅游方式,普及旅游知识,向社会提供旅游信息,发展旅游事业,有必要加强旅游宣传,特别是旅游公益宣传。目前,一些新闻媒体、公益组织及一些企业等在旅游公益宣传方面做了很多工作,国家应当给予必要的支持和鼓励,提高各类社会机构参与旅游公益宣传的积极性,发挥各类社会机构在促进旅游业发展方面的作用。
    三、国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励国家鼓励有关单位和个人投身旅游事业,对在这方面做出突出贡献的单位和个人给予必要的奖励,表彰其成绩,支持其工作,有利于推动旅游业更好更快发展。目前,旅游行业的奖励主要包括全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者表彰、中国优秀旅游城市目的地表彰、质检总局和国家旅游局开展的旅游服务质量对比提升活动、人力资源和社会保障部批准的全国旅游饭店服务技能大赛、国家旅游局和全国妇联、团中央开展的全国导游大赛、全国红色导游员电视网络大赛等。一些地方近年也开展了形式多样的奖励活动,比如对当地入境旅游做出突出贡献的单位和个人给予奖金、促销资金补贴、授予荣誉称号,将模范旅游从业人员树立为行业典型,对遵守健康、文明、环保旅游的单位和个人给予鼓励等。本条规定体现了国家对促进旅游业发展、充分发挥旅游业综合效益、实现旅游业综合目标的导向。奖励的主体可以是国家及有关部门,也可以是地方及有关部门;奖励的对象包括对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人;奖励的方式可以是给予通报表扬、颁发奖状或奖章等精神奖励以及物质奖励。
    第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。
    【条文主旨】    本条是关于旅游市场规范的原则规定。
    【立法背景】    发展旅游产业,就要按照经济产业的发展规律,以市场机制为导向,建立健全市场规则和经营规范,禁止行业垄断和地区垄断,形成公平、有序的市场竞争秩序。旅游经营者应当遵守国家制定的标准和规则,维护公平、有序的市场竞争秩序,为旅游者提供高质量的旅游服务。
    【条文解读】
    一、国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断
    国家对经济发展的责任,主要体现在政府对市场规则的完善和市场失灵时的干预。按照现代市场经济理论,政府的经济职能主要有宏观调控职能、提供公共产品、服务职能和市场监管等,而制定规范并监督规范的执行正是政府市场监管职能的具体体现;而在旅游业,则主要体现在服务标准和市场规则两个方面。旅游业是服务业,通过制定和推行标准提升产业质量,是规范服务业发展的重要手段。促进旅游服务的标准化、规范化,有利于提高旅游服务的质量和透明度,更好地满足人们日益增长的旅游需求。目前,国务院有关部门已制定了一些旅游行业的服务标准。由于旅游行业的特点,这些标准大多是非强制性的,由相关旅游经营者自愿根据这些服务标准申请取得相关质量标准等级,并可在经营活动中使用相应的质量标准等级标识,以标明其提供的服务质量等级并方便公众辨识。同时,国务院及其有关部门还制定了一些旅游市场管理的行政法规、部门规章,明确旅游市场规则,规范旅游市场秩序,维护旅游者权益。有关部门应当依照本法和旅游业快速发展的需要,建立健全旅游服务标准和市场规则。
    此外,国家应当采取措施禁止旅游经营中的行业垄断和地区垄断,以保护市场公平竞争,提高旅游市场效率,维护旅游者、旅游经营者的合法权益和社会公共利益。所谓行业垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议等限制、排斥某一行业之外的企业、组织和个人进入本行业,或者实行歧视待遇,以排除或者限制竞争的行为;所谓地区垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议限制本地区之外的企业、组织和个人进入本地区,或者实行歧视待遇,妨碍商品或者服务在地区之间自由流通的行为。在反不正当竞争法、反垄断法、国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定及相关法律法规中,对禁止行业和地区垄断都有明确规定,本条规定,一方面是对上述法律法规的衔接,另一方面也是为解决当前旅游市场中存在的个别地区、行业垄断问题的原则性规定。
    二、旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。    这是对旅游经营者遵守旅游服务标准和市场规则提出的具体要求。主要包括:一是诚信经营,即在经营活动中应以诚为本,公平确定与交易对方的权利义务,讲求信用,严格履行合同;二是公平竞争,即在经营活动中应当公平对待竞争对手,不得以虚假宣传、假冒他人标识、进行贿赂等不正当手段参与市场竞争,损害竞争对手的合法权益,破坏市场竞争秩序;三是承担社会责任,即旅游经营者在履行法律、行政法规规定的强制性义务的基础上,为实现自身和社会可持续发展,在道德规范、商业伦理方面应承担包括防止环境污染、保护生态、维护职工权益以及参与社会公益事业等社会责任;四是为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务,满足旅游者参与旅游活动的基本需求和保障。
    第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。
    县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
    【条文主旨】    本条是关于旅游综合协调机制的规定。
    【立法背景】    旅游活动涉及多个行业,其监管涉及多个部门的职责。为了加强对旅游业发展的统筹规划,保障旅游业与有关行业工作的协调,需要在总结旅游业发展和监管经营的基础上,建立健全国务院和县级以上地方人民政府的旅游综合协调机制。
    【条文解读】
    一、国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。
    旅游业是综合产业,从规划到建设、从产品开发到线路组织、从市场规则制定到市场监管,都涉及诸多行业和部门。改革开放以来,国务院一直建有旅游综合协调机制。旅游综合协调机制通常由国务院相关领导同志任组长,由多个部门组成,如1978年成立“旅游工作领导小组”、1986年成立“旅游协调小组”、1988年成立“国家旅游事业委员会”。2000年,国务院成立了由14个部委组成的“假日旅游部级协调会议”,协调和处理节假日期间游客集中出游带来的问题;为加强红色旅游工作,又于2005年成立了由14个中央部门组成的“全国红色旅游工作协调小组”。这些综合协调机制对当时旅游业的发展都起到了不可替代的促进作用。近年来,随着旅游业产业化、大众化发展的方向逐步明朗,旅游市场规模迅速扩大,旅游产品日益丰富和多样化,市场主体数量日益庞大、组成日益复杂,旅游开发行为和市场监管等方面的问题日益突出,按照建设战略性支柱产业和发展旅游事业的要求,建立健全旅游综合协调机制的紧迫性更加凸显。按照本法的规定,国务院旅游综合协调机制的主要任务是对旅游发展进行综合协调,如制定国家旅游发展战略,组织编制全国旅游发展规划,协调和部署旅游发展的近期、中期、远期重点工作;协调全国或跨区域、跨行业的旅游规划和建设;协调旅游与文化、体育、工业、农业等相关产业的融合发展;协调全国旅游市场的综合监管、执法工作等。这一机制由与旅游业相关的多个部门组成,有明确的落实机构,有比较完善的工作机制和议事规则,对各部门在促进旅游业发展和规范旅游市场中的职责进行细化和明确。
    二、县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调    近年来,各地方对旅游业推动经济社会发展的综合作用越来越重视,许多省、自治区、直辖市根据本地区实际,建立了相应的旅游协调机制,北京、海南及杭州等一些地方将旅游局升格为旅游委员会,作为政府组成部门,加强对旅游工作的组织领导和协调力度,解决旅游业发展和管理中的重大问题,发挥了较好的作用。本条在总结地方实践经验的基础上,要
求县级以上地方人民政府加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。各地方可以根据本地旅游资源和旅游业发展的实际情况和需要,指定或设立相应的部门、机构,加强对旅游工作的统筹协调。这些部门、机构可以是独立的,也可以是由相关部门组成的协调机构。
    第八条 依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。
    【条文主旨】    本条是关于旅游行业组织自律管理的原则规定。
    【立法背景】    行业组织,是依法成立,为实现会员共同意愿,按照法律及其章程开展活动的非营利性社会组织。充分发挥旅游行业组织的桥梁、纽带和服务、管理作用,是转变政府职能、提高旅游服务质量和水平、促进旅游业持续健康发展的必然要求。国务院机构改革和职能转变方案中也提出:要改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。目前,我国旅游行业的有关企事业单位和有关社团组织已联合成立了中国旅游协会,是综合性的全国旅游行业组织。同时,还成立了中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和旅游景区协会四个全国性行业组织以及十余个专业分会。此外,各地方还成立了相应的地方旅游行业组织。本法按照旅游业的市场特征和进一步培育市场主体的要求,鼓励发展旅游行业组织,确定其地位,明确其职能,充分发挥其在加强行业管理、促进旅游业发展方面的重要作用。各级人民政府和旅游部门应当积极引导旅游行业组织开展自律管理,探索旅游行业组织改革,特别是按照本法的规定,在实践的基础上,积极探索成立导游协会,切实承担起行业自律管理的职能。
    【条文解读】
    一、旅游行业组织应依法成立。依照有关法律、行政法规的规定,设立旅游行业组织主要应具备下列条件:有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任;依法办理登记。目前,行业组织的设立主要是依据国务院颁布的社会团体登记管理条例。该条例中明确:成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意,同时还对成立行业组织的条件、程序等作出了具体规定。各类旅游行业组织的设立应当遵循上述规定。
    二、行业自律组织实行自律管理。旅游行业组织除代表本行业利益,反映本行业要求,为会员提供相关服务外,其一项重要职能是对会员实行自律管理。行业组织的自律管理主要包括,制定会员共同遵守的规则和经营规范、协调会员相互间利益、建立会员信用制度、开展会员教育培训,以及对会员进行奖励和惩戒等。本法第九十条对旅游行业组织的自律管理作了具体规定。依法成立的旅游行业组织应当依照本法和有关法律、行政法规,以及本行业组织的章程,履行自律管理的职责。
第二章旅游者
 
      第九条 旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。
      旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。
      旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者对旅游产品和服务享有公平交易权利的规定。
      【立法背景】      旅游者作为一般消费者,在旅游活动中受消费者权益保护法等法律的保护。同时,针对旅游经营行为的特殊性和旅游活动具有的异地性、空间移动迅速等特点,为了保护旅游者的合法权益,有必要对旅游者的自主选择权、知情权和获得诚信服务权等作出规定。
      【条文解读】      旅游者向旅游经营者购买旅游产品和服务,属于民事法律关系,其特点是双方的法律地位平等。但在实践中,作为一方当事人的旅游者,与另一方当事人旅行社、住宿、交通等旅游经营者及其导游等旅游从业人员相比,由于信息不对称等多种原因,导致旅游者在特定情况下处于相对被动、弱势的地位。同时,相当一部分旅游者不清楚自己的权利,自我保护意识薄弱。本条针对旅游活动中这些突出问题,明确规定了旅游者在购买旅游产品和服务时的权利,旨在增强旅游者的自我保护意识和旅游经营者的责任意识。旅游者享有的主要权利概括为:
      一、自主选择权      旅游者在购买旅游产品和服务时,享有与旅游经营者进行公平交易的权利。一是自主选择价格合理的旅游产品和服务。即使是在已事先设计好的旅游服务格式合同中,旅游经营者也应当允许、尊重和保护旅游者的自主选择。如旅游者不希望参加旅游产品中的某类项目,旅游经营者应当同意,不得强迫其购买。二是旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。有的旅游经营者往往违反平等自愿、公平交易的市场准则,以旅游者需要的旅游产品和服务已没有名额等为由,推荐价格更高的旅游产品和服务;有的旅游经营者在未达到约定的人数不能出团时,未征得旅游者的书面同意,擅自将旅游者转团、并团,甚至卖团,从而损害了旅游者的自主选择权。
      二、知情权      知情权是指知悉、获取信息的自由与权利。旅游者一是有权要求宣传信息真实。旅游活动经常跨地域进行,信息的描述,对旅游者购买旅游产品和服务的决定起着至关重要的作用。多数旅游者是第一次接触旅游目的地信息,旅游经营者在宣传手册中提供的各项信息、行程安排、价格等,必须真实准确,对旅游中存在的风险必须予以充分提示,不能利用其掌握信息和情况的绝对优势,做夸大或者虚假宣传,误导、诱骗旅游者购买其旅游产品和服务。二是有权要求旅游经营者作为合同一方主体的情况真实。在包价旅游合同中,负责签约的旅行社将接待业务委托给地接社履行的,应当载明地接社的名称及相关信息;如果签约的旅行社是受其他旅行社的委托代理销售包价旅游产品的,应当载明委托社和签约旅行社的名称及相关信息。方便旅游者知道为其提供服务对象的真实身份,在发生问题和纠纷时,能够及时维护自身的合法权益。三是有权获知旅游产品和服务的真实详情。要求旅游经营者提供行程、项目的具体安排,入住饭店的星级情况,乘坐交通工具的种类和级别等信息。
      三、获得诚信服务权      旅游者享有接受诚信服务的权利。一是有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。约定可以是口头的,也可以是书面的。包价旅游合同必须采用书面形式,包价旅游服务合同随附的旅游行程单是合同的重要组成部分。二是要求旅游经营者严格依照合同约定和旅游行程单的安排,全面履行义务。根据本法和合同法等相关法律的要求,旅游经营者在旅游行程开始前、过程中,均应遵循诚实信用原则,不得随意增加或者减少旅游项目,降低服务标准,擅自变更旅游行程安排。如果旅游经营者不履行或者未按合同约定全面履行义务,旅游者有权要求其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任;如果发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程,导致合同不能完全履行的,旅游经营者应向旅游者作出说明,可以在合理范围内变更合同;旅游者不同意变更的,可以解除合同。无论是合同变更还是解除,旅游经营者应当采取适当措施,将损失减少到最小程度。三是除旅游者自己提出,或者发生本法第六十六条规定的因旅游者自身原因引起,第六十七条发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件等,可以解除合同的法定情形外,旅游经营者不得擅自解除合同。   
     
需要说明的是,我国保护消费者权益的法律也同样适用旅游者。本法没做规定的,适用消费者权益保护法和其他相关法律。
 
      第十条 旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者享有被尊重权的规定。
      【立法背景】      鉴于旅游者进行旅游活动具有精神享受的基本特征,针对旅游活动和旅游经营过程中可能引发对旅游者的歧视现象,以及由此造成对旅游者基本权利的损害,本条从尊重旅游者人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰三个方面进行了规范。
      【条文解读】      人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重,是旅游者基本权利的重要体现。人格尊严在法律上是人格权的一部分,人格权是整个法律体系中的一种基础性权利,是社会个体生存和发展的基础。我国宪法规定,国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯,有宗教信仰自由。一是旅游者不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等,都有权参与与自身行为能力和健康状况相适应的旅游活动。二是来自各民族、各地区的旅游者要互相尊重,和睦相处。我国是一个多民族的国家,在长期的发展中,各民族有着历史形成的、独特的生活习性、风俗习惯和宗教信仰。有的旅游者有着一些特别的膳食要求和宗教习惯,旅行期间在条件允许的情况下,应该尽可能地予以安排,不应嘲笑、歧视和在公共场所进行议论。本法有针对性地赋予旅游者受尊重权,是为了保障旅游者在旅游活动中,真正能够愉悦身心,增强幸福感和满足感。
 
      第十一条 残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。
 
      【条文主旨】      本条是关于对特殊群体的旅游者依法给予便利和优惠的规定。
      【立法背景】      随着我国社会经济的发展和文明程度的提高,一方面,残疾人、老年人、未成年人等特殊群体有愿望、有条件参与旅游活动;另一方面,为这些特殊群体提供旅游便利和优惠服务是社会文明的基本体现和要求。因此,本条作了与其他相关法律、法规的衔接性规定。在立法过程中,有些意见提出,除了对残疾人、老年人和未成年人给予便利和优惠外,实践中对在校学生、现役军人、教师等身份的旅游者,不少地方和景区也已给予各种优惠,建议在本法中将优惠对象一一列出。考虑到随着经济的发展和国家财力的增强,现实生活中给予便利和优惠的对象可能不断扩大,本法难以作出周延性规定;同时一些法律、法规对给予便利和优惠的对象已经作出了相关规定。所以本条在给予便利和优惠的对象上没有采取列举的方式,而用“等”字予以概括;在给予便利和优惠的内容上,“依照法律、法规和有关规定”执行,为更多群体享受便利和优惠留下了发展空间。
      【条文解读】      残疾人、老年人、未成年人等由于年龄和生理特点,在社会生活中属于应当受到照顾的群体。一是我国法律历来重视对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的保护,满足他们对精神文化生活的需求。《残疾人保障法》规定,国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动,努力满足残疾人精神文化生活的需要。《老年人权益保障法》规定,博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等场所,应当对老年人免费或者优惠开放。《未成年人保护法》规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。二是各级政府积极贯彻落实法律的要求。《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》提出,改善国民旅游休闲环境。落实对未成年人、残疾人、老年人、高校学生、教师、现役军人等群体实行减免门票等优惠政策。鼓励设立公众免费开放日。文化部、财政部、国家价格主管部门等多次发出通知,要求公共文化设施以及实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点,对老年人、残疾人、未成年人及学生、现役军人等,实行门票免费或者优惠;列入爱国主义教育基地的游览参观点,对大中小学学生集体参观实行免票;学生个人参观实行半票。有条件的地区,对公益性城市休闲公园,可逐步实行免票开放。大部分省、自治区和直辖市人民政府及旅游资源丰富的地方人民政府,也根据法律和国家的政策,对上述群体给予了包括门票在内的相关优惠。三是要求为上述群体尽可能地提供各种方便和照顾,如为老年人、残疾人修建无障碍通道;为残疾人获取公共信息提供便利,提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务;为老年人、未成年人修建必要的休息设施,等等。
      需要说明的是,本条属于倡导性规定。一是允许各地方人民代表大会常务委员会和政府在财力许可的情况下,可以通过制定地方法规和相关规定,扩大给予便利和优惠对象的适用范围。如有的景区,目前对老年人的门票优惠,不仅适用境内中国旅游者,也适用境外旅游者。只要境外旅游者出示能够证明其年龄的合法证件,与中国旅游者享受同等优惠。一些公益性城市休闲公园,已实行免票开放。二是虽属于倡导性规定,但并不意味着景区等相关单位可以不执行本法和相关法律、法规及规定对特殊群体给予便利和优惠的要求,缩窄适用范围。
 
      第十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利。旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者在人身和财产遇有危险和受到损害时有要求救助和赔偿的规定。
      【立法背景】      旅游活动多在户外进行,“游山玩水”中的安全问题不容忽视。本法高度重视旅游者的人身安全和财产安全,不但在本条从旅游者权利的角度作出规定,还在本法设“旅游安全”专章,对旅游经营者、当地政府及相关机构对旅游者的救助责任分别作出规定。
      【条文解读】      旅游者人身安全和财产安全是其顺利进行旅游活动的物质基础。人身权和财产权是宪法和其他法律、法规保护的公民最基本的权利。人身权包括的内容比较广泛,但主要指人的生命、健康、人格、名誉和人身自由等权利。财产权是人身权的对称,是公民作为权利主体所享有的具有经济利益的权利,具有物质财富的内容,一般以货币计算。
      一、旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利      自然灾害、事故灾害、公共卫生事件或者人为因素等都可能造成这种危险。首先,这种危险是正在发生的,或者是能够预见、并且对旅游者的人身或者财产的安全直接构成威胁的情形。如在旅行途中,旅游者患上传染病或者其他严重疾病;旅行团因车辆故障抛锚一时难以修复,而道路上来往车辆多,有发生碰撞的潜在危险等。其次,旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律规定的特定义务人接到报警求助后必须立即组织施救。本法规定的“旅游经营者”包括旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。一般而言,旅行社及有关旅游经营者应立即按照法律法规的规定向有关部门报告,同时展开必要的救助,事后还应配合有关方面做好善后工作。“当地政府”可以是乡镇、市(县)或者省级人民政府。对于在跨行政区域的地区发生的危险,相关的当地政府要协调配合,共同援救。《突发事件应对法》规定,履行统一领导职责的人民政府可以采取单项或者多项应急处置措施,组织和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员及采取其他救助措施。“相关机构”主要指负有法定职责的特定义务人。《人民警察法》规定,人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助。《传染病防治法》规定,医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗。《道路交通安全法》规定,医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救,不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。总之,收到求助的政府及其有关部门应当迅速组织力量施救,最大限度地减少损害扩大,并组织做好善后处理等相关工作。本法第八十一条和第八十二条对施救责任作了具体规定。需要说明的是,本法没有列明具体的救助机构,是考虑到旅游者人身和财产遇有危险和受到侵害时的情况复杂,参加救助的机构不同。本法根据危险发生的情况,依照相关法律、法规的规定,要求负有法定义务的机构参与救助,增强了对事件处置的灵活性和可操作性。目前实践中较为普遍存在的问题是,一些旅游者为了追求新奇、刺激,无视当地“请勿入内”的安全警示,到一些尚未开发的地方自行“探险”。在这种情况下,一旦旅游者人身、财产安全遇有危险时,虽有请求救助和保护的权利,但可能因为当地不具备旅游的基本条件和安全设施,难以及时锁定出事位置或者由于地形过于奇特等障碍,不具备实施救援的条件,贻误救援时机。因此,保护人身、财产安全,也是旅游者自己的重要责任。本法同时规定,旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用,体现了“谁使用、谁付费”的平等原则。
      二、旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利      由于旅游活动涉及吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及多个行业和部门,因而造成“侵害”的因素和侵害的主体较为复杂。有因旅游经营者合同违约给旅游者造成的侵害,也有因侵权行为给旅游者造成的侵害。如旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。包价旅游合同中旅游者自行安排活动期间,旅行社未尽到安全提示、救助义务的,应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任(第七十条第一款、第三款);景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任(第五十四条)。同时,考虑到旅行社作为旅游活动的组织者,本法规定了严格的“由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔”(第七十一条第二款)。由于其他原因造成旅游者人身损害、财产损失的,本法未作规定的,适用《侵权责任法》及相关法律的规定。旅游者人身、财产受到侵害的,可依法循以下途径请求赔偿:一是协商,向对方当事人要求赔偿;二是调解,可向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;三是仲裁,根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;四是诉讼,向人民法院起诉。
 
      第十三条 旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者文明旅游的规定。
      【立法背景】     旅游活动中,一些旅游者不文明旅游的行为并不少见,为引导旅游者健康、文明旅游,本条对旅游者如何在旅游活动中文明旅游作了规定。
      【条文解读】      随着人们生活水平的提高,外出旅游已经成为越来越多人的选择。从整体来看,旅游者的文明素质不断提高,但仍有许多不尽如人意之处,一些不文明旅游的行为仍时有发生。实践中,一些旅游者在旅游活动中不顾及社会公共秩序和社会公德,无视当地风俗习惯、文化传统和宗教信仰,引发与当地居民的摩擦和矛盾,甚至因违反当地禁忌而发生不愉快事件,旅游者自身安全受到威胁;一些旅游者在一些名胜古迹、文物上乱涂乱画,破坏旅游资源;一些旅游者,乱扔垃圾、攀爬树木、踩踏绿地、追捉动物,破坏生态环境。为此,本法规定,旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境。与此同时,本法还规定,旅游者在旅游活动中应当遵守旅游文明行为规范。本法中所指旅游文明行为规范,主要是指中央文明办与国家旅游局于2006年10月公布的《中国公民出境旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》。指南和公约专门针对中国公民出境旅游和国内旅游较易出现的不文明行为,用通俗易懂的语言、简明扼要的形式,对公民文明旅游提出了基本要求,具有较强的指导性,旅游者应当遵守上述行为规范。对于刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的行为,我国治安管理处罚法规定了法律责任,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款。除了对旅游者遵守旅游文明行为规范作了规定外,本法第四十一条还规定,导游和领队应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,劝阻旅游者违反社会公德的行为。通过这些法律规定,对旅游者文明行为的综合引导机制正在探索和形成中。
 
      第十四条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得损害他人合法权益的规定。
      【立法背景】      实践中,一些旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害他人合法权益,包括当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,比如强行霸机、人为拖延时间造成整团行程受阻、人为扩大损失等行为,本条明确对此予以禁止。
      【条文解读】      旅游者在旅游活动中,会与当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员打交道,在发生旅游纠纷、处理旅游纠纷过程中,也常常会与上述对象产生联系。在处理这些社会关系时,不损害当地居民的合法权益,不干扰他人的旅游活动,不损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,是对旅游者的基本要求,也是法定义务。实践中,存在一些旅行社在接待标准、服务质量等方面不符合约定的情况,依法维护自身的合法权益是旅游者的权利,但也出现了一些旅游者采取过激行为从而侵害他人合法权益的情况。比如,有的旅游者在旅游活动中发生纠纷时,采取拒绝登车、船、飞机等行为拖延行程,影响了其他旅游者的合法权益;有的旅游者谩骂甚至殴打导游、领队,损害旅游从业人员的合法权益;有的旅游者在与旅行社解决纠纷过程中,在旅行社门市吵闹,影响旅行社的正常经营活动。本法除在本条对旅游者损害当地居民合法权益、干扰他人旅游活动、损害旅游经营者和旅游从业人员合法权益的行为予以禁止外,还在第六十六条规定,旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的,旅行社可以解除合同,给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任;在第七十二条规定,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,依法承担赔偿责任。
 
      第十五条 旅游者购买、接受旅游服务时,应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息,遵守旅游活动中的安全警示规定。
      旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。
      旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者安全义务的规定。
      【立法背景】      安全是旅游活动的基本要求,保障旅游安全,不仅仅是政府及其有关部门、旅游经营者的责任,旅游者也应负有相应的安全义务,本条对此明确予以规定。
      【条文解读】      一、如实告知健康信息、遵守安全警示规定    旅游活动虽可以放松休闲,但免不了舟车劳顿,有的旅游活动,也不适合一些有特定身体疾病的旅游者参加,比如高血压患者如果有高原反应,可能就不太适合参加高原地区的旅游活动,患有传染病等疾病的,可能也不太适合参加旅游活动。旅游者如实告知旅游经营者其与旅游活动相关的个人健康信息,有利于旅游经营者判断是否接纳旅游者参加相应的旅游活动,也有利于旅游经营者在接受旅游者报名后在合理范围内给予特别关照,减少安全隐患。旅游者的这一告知义务,是对自身安全、其他旅游者安全的负责,也是与旅游经营者诚信缔约、履约的要求。这一告知义务,不仅仅存在于购买旅游服务当时,而且存在于接受旅游服务中。相应地,根据本法第八十条,旅游经营者也应当就旅游活动中不适宜参加相关活动的群体等事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示。为保障旅游者人身安全,旅游者还需遵守旅游活动中的安全警示规定。这一安全警示规定,可以是旅行社、景区的安全警示规定,也可以是为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者的安全警示规定。安全警示规定的内容主要包括:正确使用相关设施、设备的方法;必要的安全防范和应急措施;未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备;不适宜参加相关活动的群体;可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。
       二、对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施予以配合      根据我国突发事件应对法,突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。旅游者在旅游活动中也难免会遇到突发事件。发生突发事件时,有关人民政府会组织有关部门采取相应的应急处置措施,比如疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员;标明危险区域,封锁危险场所,规定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动。根据本法,旅游经营者也会采取必要的处置措施,对旅游者作出妥善安排。为了保障旅游安全,旅游者应当服从指挥和安排,配合应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施。
      三、旅游者的安全责任      本法对旅游安全作了专章规定,对政府和有关机构对旅游者的安全保障责任作了规定,为保障旅游安全,旅游者也同样负有旅游安全义务,不能违反安全警示规定。对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,旅游者须依法承担相应责任,具体而言,因旅游者的上述行为造成旅游者自身损失的,应当由自己承担责任;给他人或国家造成损失的,应当依照相关法律法规的规定承担赔偿责任,有些情况下,甚至可能承担更为严重的刑事责任。
 
      第十六条出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。
      入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得非法滞留、擅自分团、脱团的规定。
      【立法背景】      近年来出现了一些旅游者非法滞留和擅自分团、脱团现象,在国际国内造成了不良影响。本法对此进行了规范。
      【条文解读】      出境旅游者前往其他国家或者地区,一般需要取得前往国签证或者其他入境许可证明。该签证或者其他入境许可证明上载有入境有效期、停留期间等事项,出境旅游者不得超出签证有效期、超出停留期间在境外非法滞留。实践中,有的出境旅游者是报名参加旅游团出境旅游的,根据现行规定,旅游团队须从国家开放口岸整团出入境。在境外进行旅游活动,持有团队旅游签证的旅游者须作为一个团队,不得擅自分团、脱团。同样地,入境旅游者在我国境内旅游的,须遵守我国法律规定,按照许可的期限在我国境内旅游,不得非法滞留。如入境旅游者是随团入境参加旅游活动的,不得擅自脱团、分团。旅行社组织、接待出入境旅游,发现有非法滞留和擅自分团、脱团情形的,根据本法第五十五条的规定,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。未履行报告义务的,根据本法第九十九条,由旅游主管部门处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
第三章旅 游规划和促进
      第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。
      国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时,应当由上级人民政府组织编制或由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。
      【条文主旨】      本条是关于旅游产业定位和政府组织编制旅游发展规划职责要求的规定。
      【立法背景】      旅游业经过三十余年的发展,已经成为国民经济的重要产业,也成为各地发展经济的引擎产业之一,有必要通过《旅游法》对旅游业在国民经济和社会发展中的定位作出法律确认。
      经过科学编制的旅游发展规划可以对一个地区的旅游业发展做出全面的分析判断,并提出未来的发展战略和科学的实施举措,保证旅游业健康、有序、稳定和可持续发展。进入21世纪以来,编制旅游规划已经成为国家、地方较为普遍的做法,规划的类型包括旅游发展规划、旅游区规划和旅游项目规划,规划的周期有近期、中期和远期等,逐步形成了较为完整的旅游规划体系;同时,以《旅游资源分类、调查与评价》《旅游规划通则》《旅游规划设计单位资质认定管理办法》等为主的规划标准体系也渐趋完善。
      但实践中,由于地位不明确,旅游发展规划在与其他法定规划衔接时存在一些问题;同时,一些旅游资源常常跨市县乃至省域,由于受地方保护等因素的影响,难免出现各自为政开发利用的情况,难以形成整体与集约化开发的局面,带来了多方面的不利影响,需要通过立法予以解决。
      【条文解读】
      一、将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划中
      国民经济和社会发展规划是由政府制定的,统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化、生态等全面工作的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件。从“六五”开始,旅游业即已被纳入国民经济和社会发展计划(规划),旅游业在国民经济和社会发展中的地位不断提升、不断明确。近年来,我国旅游业迅猛发展,在保增长、调结构、促就业方面发挥着越来越重要的作用,将旅游业发展纳人国民经济和社会发展规划已经成为各地的普遍做法。
      将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,其原因主要体现在三个方面:一是旅游业是国民经济和社会发展的重要组成部分,其在国民经济和社会发展中的地位日益凸显,而国民经济和社会发展规划是政府制定的涉及全局发展的指导性文件,旅游业发展在其中应有明确地位;二是发展旅游的诸多职责,比如旅游基础设施、旅游公共服务的提供、旅游安全的统筹和保障等,均是政府职责,而国民经济和社会发展规划的重要内容是政府在促进国民经济和社会发展方面的职能及导向,旅游业发展的基本保障不应缺失;三是旅游业是综合产业,其发展牵涉诸多行业和部门,需要多部门协调,也需要多种产业政策的综合运用,这些协调只有纳入国民经济和社会发展的总体布局才能真正得到落实。
      二、确定政府是旅游发展规划组织编制的主体      国家和各省、区、市编制旅游发展规划已经是通行做法,需要在法律中予以确认。但到设区的市和县级,做法并不一致,特别是有些地方没有足够丰富的旅游资源,旅游业发展需求有限,没有编制旅游发展规划的必要;旅游产业具有综合性特征,编制旅游发展规划,需要与一系列法定规划相协调,在我国现行体制下,这种协调的任务通常由政府承担。为此,本法将需要编制旅游发展规划的范围定位在“国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县”。至于政府具体的组织方式,以及组织哪些部门编制,法律没有做出具体规定,需要各级政府根据自身的实际情况确定。同时,按照现行的《旅游规划通则》,旅游发展规划分为近期发展规划(3—5年)、中期发展规划(5—10年)和远期发展规划(10一20年),各地也可根据实际情况的变化对旅游发展规划进行定期修编。   
     
三、跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源应当编制统一的旅游发展规划      跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源,是指在地域上归属于两个或两个以上行政区域管辖,但在空间或历史文化属性上具有不可分割性,不能分割开发,或分割开发效益低于整体开发的资源。这类资源具有较强的整体性,分别开发不仅是对资源的浪费,也给旅游者的整体感受带来负面影响。为此,本法对这类资源编制发展规划做出特别规定,提出了需要编制统一的旅游发展规划的要求。由于编制跨区域旅游发展规划涉及不同区域间的协调,《旅游法》规定,由所跨区域各人民政府协商组织编制或由其上级人民政府(共同的上级人民政府)组织编制,具体的编制主体,各地可视情况而定。
      第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标。旅游资源保护和利用的要求和措施,以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象宣传和推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。
      根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
      【条文主旨】      本条是关于旅游发展规划内容,以及根据旅游发展规划可编制专项规划的规定。
      【立法背景】      法定旅游发展规划,就需要对其必备内容作出明确规定,以达到规范的目的,更好地发挥其效用。本法在总结国务院和各地方编制旅游发展规划实践经验的基础上,对旅游发展规划的内容进行了详细规定。同时,在立法过程中,有关方面也提出应当通过编制旅游资源开发利用的专项规划加强资源保护等意见和建议,本法也对这些内容进行了必要的吸收。
      【条文解读】      一、旅游发展规划的内容      (一)旅游业发展的总体要求和发展目标
      这是对国家或一个地区旅游业发展提出的战略导向,包括旅游发展的指导思想、发展定位和发展目标。其中,发展定位主要包括总体定位、形象定位、产业定位及市场定位;发展目标主要指发展速度、质量及具体指标,包括经济目标、社会目标、文化目标、环境目标,在有些地方还可以包括城乡目标、产业的分项目标等。
      (二)旅游资源保护和利用的要求和措施
      旅游资源的保护是旅游活动顺利进行、旅游资源永续利用的根本保证。旅游发展规划中对旅游资源保护和利用的要求和措施,需要特别强调通过规划予以协调,对旅游资源利用的全过程进行保护,主要包括对依法保护和合理利用提出具体的措施和要求,对保护和利用规划科学衔接提出要求,合理划定禁止开发、适度开发、适宜开发区域,对不同资源的利用方式和强度做出规范,建立保护和利用的效果评估机制等。
      (三)旅游产品开发
      旅游产品是旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游吸引物与服务的组合。按属性划分,旅游产品包括观光产品、度假产品、生态产品,红色旅游、工业旅游、会展旅游、乡村旅游等专项产品,随着旅游新业态的发展,还会不断涌现新的产品。旅游发展规划中的旅游产品开发是对供给提出的要求,其核心是将旅游吸引物与服务进行组合,将吃、住、行、游、购、娱各要素进行组合,是在旅游资源条件和旅游市场调查、旅游产品现状分析与问题总结的基础上,对市场潜在旅游产品的结构、类型、项目等发展目标及其实施战略和措施所进行的规划,包括产品结构规划、产品系列化规划和产品生命周期规划等。
      (四)旅游服务质量提升
      旅游服务质量是旅游业发展品质的集中表现,是提升旅游竞争力的重要方面。按照国家旅游局《旅游服务质量提升计划》,完善提升旅游服务质量体系主要包括提升旅游目的地质量、提升旅游企业服务质量、提升旅游行业自律水平、提升国民旅游素质等;提升旅游服务质量工程主要包括旅游品牌创建工程、旅游标准化示范工程、旅游人才培训工程、旅游服务质量评价工程、旅游信息化工程、导游服务质量提升工程等。
      (五)旅游文化建设
      旅游文化,是指旅游的文化性,即以吃、住、行、游、购、娱六大要素为依托,以其中的内在文化价值为依据,在旅游活动过程中体现出的观念形态及其外在表现的总和。旅游发展规划对旅游文化建设提出要求,主要是结合本地实际,在保护和不改变文化原真性的前提下,打造能够体现本地文化特色、符合社会主义价值观的旅游产品、旅游商品,形成旅游文化品牌等,实现对文化的深入挖掘和有效利用,弘扬和传播符合社会主义核心价值观的优秀文化。
      (六)旅游形象推广
      旅游形象,是指旅游目的地在市场上展示的整体旅游面貌,强有力的旅游形象推广对形成市场竞争力意义重大。旅游发展规划中需要确定的旅游形象推广内容主要有:统一的旅游形象,对资金保障、推广方式、推广目标和绩效评估等提出的要求,以及针对目标市场,区分重点市场、新兴市场、潜在市场确定的营销策略等。重点旅游项目的形象推广,也可纳人旅游发展规划,其核心是策划,重点是确定形象标志、明确资金来源、创新营销方式等。
      (七)旅游基础设施建设
      旅游基础设施,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要和旅游经营者从事旅游经营必要的基础保障而建设的各项设施的总称,是旅游业存在与发展的物质基础,包括旅游饭店(宾馆)、旅游交通、旅游运输工具、供水、供电、供气,以及各种文化娱乐、体育、疗养等旅游休闲场所、设施与设备。旅游发展规划中应明确旅游基础设施的数量和质量需求、布局安排等。
      (八)旅游公共服务设施建设
      旅游公共服务,是指由政府或其他社会组织提供的,以满足旅游者共同需求为核心,不以营利为目的,具有明显公共性的产品和服务的总称。旅游公共服务设施是为旅游者提供便利的重要方面,主要包括旅游信息网、旅游咨询服务中心、移动旅游信息服务、旅游集散中心、观光巴士、自驾车服务配套、公厕、无障碍旅游保障、标识、旅游安全救援系统、旅游投诉处理系统等。旅游发展规划中应明确其布局及安排等。
      (九)旅游促进措施
      旅游促进措施,包括资金促进、建设布局促进、要素配套促进、市场统筹促进、信息化促进、人才支撑促进等,方式主要是制定政策、完善体制机制等,都需要在旅游发展规划中明确和细化。
      二、重点旅游资源开发利用的专项规划      重点旅游资源的开发利用,往往体量大、投人大、牵涉部门和产业多,在资源保护等方面的综合性要求较高,与当地经济社会发展密切相关。考虑到这类资源开发利用的特殊重要性,《旅游法》规定,对重点旅游资源,县级以上地方人民政府可以根据旅游发展规划编制旅游专项规划。专项规划的作用在于提出旅游发展的特殊要求,以供有关部门在编制与实施其他建设规划时有所遵循。
通过本法第十七条和第十八条的规定,形成了旅游发展规划、跨区域旅游规划和旅游专项规划组成的旅游规划体系。
      第十九 条旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
      【条文主旨】      本条是关于旅游发展规划与其他法定规划相衔接的规定。
      【立法背景】      本法确立了旅游发展规划法定地位,相应地就需要对这一规划与其他法定规划的关系处理做出规定,以避免编制和执行过程中相互冲突。
      【条文解读】
      一、“相衔接”的含义
      “相衔接”即是对工作的要求,也是对目标的描述,即要通过协调达到衔接的目的。因为都是法定规划,且都由政府主导编制,故政府在组织编制和批准包括旅游发展规划的各类法定规划时,应从土地、城镇空间、产业布局、生态环境、自然及文物资源、交通等多个方面进行协调平衡,特别是要处理好建设落地等内容,确保同是政府编制和批准的各规划间没有矛盾,彼此协调,相互促进,有效执行。
      二、旅游发展规划与其他法定规划的衔接内容      (一)与土地利用总体规划的衔接
      土地利用总体规划属于宏观土地利用规划,是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。作为指导土地管理的纲领性文件,土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制,编制城乡规划建设与旅游发展规划的重要依据。土地利用总体规划将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地,其中,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。旅游发展规划与之衔接,主要体现在规划原则的衔接、土地用途及建设用地总量的衔接等。这种衔接主要包括:土地利用总体规划要适当增加旅游业发展用地;将涵养风景、适宜进行旅游利用的土地,应当尽量划定为旅游用地;旅游发展规划也应当根据土地利用总体规划合理确定旅游发展的目标和措施。
      (二)与城乡规划的衔接
      城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的,涵盖城乡居民点的空间布局规划。具体包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中,城市总体规划、镇总体规划的内容包括城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等;规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产以及防灾减灾等内容,是城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。乡规划、村庄规划的内容包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排,以及本行政区域内的村庄发展布局。旅游发展规划与之衔接,就是要将促进旅游业发展作为城乡发展的重要目标之一,科学确定旅游功能分区、用地布局,合理配给和提供旅游基础设施、公共服务设施、建设旅游景观设施等,逐步完善城乡的“游憩”功能。这一衔接具体体现在旅游业空间发展格局与区域城镇体系空间及产业布局的衔接、旅游城镇及景区与区域交通格局的衔接、特定旅游区域与区域建设布局的衔接、重点旅游项目的落地衔接等方面。
      (三)与环境保护规划的衔接
      环境保护规划是指为解决现实的或潜在的环境问题,协调人与环境的关系,保障经济社会的持续发展,防止人类生存环境遭受非科学和非理性开发而编制的规划。旅游发展规划与其衔接,主要体现在其内容,特别是旅游项目和设施的规划、建设要体现有关法律法规关于环境保护的要求,不违反有关环境保护的禁止性规定。
      (四)与其他自然资源、文物等保护和利用规划的衔接
      除上述规划外,目前,我国关于自然资源、文物保护和利用的规划主要还有主体功能区规划、海洋功能区规划、自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等。与这些规划的衔接原则可以归纳为:不违反禁止性规定,通过对资源合法、合理的利用,发挥其最大效用,实现各产业共同发展,促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。有适度的前瞻性,同时,应特别注重解决现实中存在的突出问题,接,避免低水平重复建设、浪费资源、破坏资源等问题的发生。
      第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。
      【条文主旨】      本条是关于政府通过其他规划的编制和基础、公共服务设施的建设支持旅游业发展的规定。
      【立法背景】      目前中国旅游处于一个大众化旅游爆发式增长的阶段,2012年,我国全年仅国内出游人数就已近30亿人次,直接就业人员1350万人,关联就业人员6000多万人,国内旅游收入超过2万亿元。随着这种爆发式增长,旅游建设需要更多的空间和建设用地,很多区域的交通、通信、供水、供电等基础设施和公共服务设施不能同时满足当地居民和旅游者的需求,在一定程度上阻碍了旅游业的健康发展。特别是土地利用规划、城乡规划编制和具体落实时,土地供给,以及基础设施和公共服务设施配套数量及质量等,仍然可能出现因重视不够或编制滞后等原因,而无法满足旅游发展需求的问题。为此,本法对政府在编制其他规划和落实过程中适应和支持旅游业发展提出了专门要求,这实际上也是对本法第十九条关于规划衔接要求的进一步细化。
      【条文解读】
      一、编制土地利用总体规划要充分考虑旅游开发用地的需求
      旅游用地是旅游发展的核心依托,《土地管理法》将旅游用地列入建设用地的范畴,为旅游的开发建设提供了法律依据。按照《国务院关于加快发展旅游业的意见》的要求,土地规划在编制过程中应“适当增加旅游业发展用地;积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目;支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”。
      二、城乡规划编制要充分考虑旅游业发展的需求      《城乡规划法》中关于基础配套设施和公共服务设施建设的内容,为旅游业的发展提供了基础保障。按照立法本意,城乡规划的编制在确定城乡性质、发展目标时,应为旅游的发展留足空间;在确定城乡人口发展规模和用地规模时,必须对“居住、生产、交通、游憩’’四大功能区进行合理安排,统筹建设用地的分类和规模;确定城乡发展及建设用地的空间布局时,应当结合旅游项目建设、旅游设施的空间布局,对旅游者所需“吃、住、行、游、购、娱’’等要素做出科学合理的计划和安排;应充分考虑旅游服务要素与城乡服务设施建设相协调,考虑商业设施、餐饮设施、文娱设施、体育设施、管理与医疗设施、酒店、旅游公寓等服务于旅游和城乡发展的设施的双重性,合理设计建设指标,避免重复建设。
      三、规划和建设基础设施和公共服务设施应当兼顾旅游业发展的需要      目前,城乡规划、