中华人民共和国旅游法解读

发布日期:2015年08月10日    来源:    网站编辑:李奇凡    【打印文章

 

第一章 总 则
 
    第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益。规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。
    【条文主旨】    本条是关于旅游法立法目的的规定。
    【立法背景】    改革开放以来,我国旅游业快速发展,产业规模不断扩大,产业体系日趋完善。当前我国正处于工业化、城镇化、信息化快速发展时期,日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。目前,全国星级饭店总数达1.4万家,其中,外商投资的星级饭店共有470家,四星级以上299家;旅行社达2.5万家;各类旅游景区景点达2万多家,其中,5A级旅游景区153家;全国旅游直接从业人数超过1350万,带动相关行业就业超过8000万;休闲农业和乡村旅游在全国9万个村镇开展,农家乐达155万家,2800万农民从中受益。国内旅游人数超过26亿人次,接待入境旅游超过1.35亿人次,公民出境旅游超过7000万人次,国内旅游市场规模居世界第一位,接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位;148个国家和地区成为中国公民出境旅游目的地。预计到2015年,旅游业增加值占全国GDP的比重将提高到4.5%,占服务业增加值的比重将达到12%,每年可新增旅游直接就业50万人左右,旅游业对于保增长、扩内需、调结构、促就业的积极作用将越来越明显。近年来,国家高度重视旅游业发展。《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出了把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的目标,将发展旅游业作为推动经济结构调整,促进经济发展方式转变,丰富人民群众精神文化生活,促进社会和谐进步的重要举措。随着我国经济的持续稳定增长、居民收入和生活水平的不断提高、全面建设小康社会的步伐加快,人民群众对旅游及与之相关的精神文化需求不断增长,对旅游业发展提出了更多希望、更高要求;同时,我国旅游业的发展还存在服务质量不高、资源保护不力、产品不够丰富以及市场不规范等突出问题,社会各方面迫切希望制定旅游法,全国人大代表也多次提出这方面的议案、建议。目前,我国对旅游活动的规范主要是国务院制定的一些行政法规、各省(区、市)制定的地方性法规以及有关部门和地方政府制定的规章、规范性文件等。总体看,法律层级不高,权威性不够,系统性不强,一些基本民事制度和规范欠缺,难以适应当前旅游业快速发展的需要。制定旅游法,提升法律层级,增强法律规范的权威性、系统性,对完善我国旅游法律制度、促进旅游业持续健康发展意义重大。
    【条文解读】    立法目的,是指制定法律所要达到的目标。立法目的作为法律存在之原因贯穿于法律条文始终,并指引法律的适用,一部法律中每一具体条款都应当围绕该法律的立法目的展开,并为实现立法目的服务。本条根据我国旅游业发展的现状和目标,总结旅游业发展的实践经验和存在的突出问题,确定了以下立法目的:
    一、保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序    目前,我国旅游市场的经营规则还不健全,竞争秩序还不够规范,旅游者的合法权益受到损害的情况时有发生,特别是“零负团费”经营模式引发的恶意低价竞争、强迫购物、欺客宰客等问题屡禁不止,产生的恶劣影响在社会上引起很大反响,迫切需要顺应人民群众过上更加美好生活的新期待,通过立法明确旅游行业的经营规范,切实维护旅游者的合法权益,创造旅游业发展的良好法制环境。“零负团费”等破坏旅游市场经营秩序的行为,不仅损害了旅游者的合法权益,也给旅游经营者的正当经营行为带来严重冲击,在旅游业内甚至出现了“守法者吃亏,违法者生意兴隆”的错误认识,为实现旅游业的健康持续发展,也亟须通过规范旅游市场经营秩序来维护旅游经营者的合法权益。
    二、保护和合理利用旅游资源    旅游业的发展,很大程度上依赖于自然资源和人文资源,旅游资源的开发利用是把这些资源建设成可供人游览、参观、疗养、娱乐的风景区或旅游地。旅游资源是旅游者进行旅游活动的基础和前提条件,一些自然景观、文物古迹一旦被破坏,便无法再生,从某种意义上说,旅游资源具有不可替代性。因此,保护资源是旅游开发利用的前提,合理利用是实现资源保护的有效途径。近年来,一些地方旅游项目存在盲目建设、过度开发、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题,破坏了旅游资源的区域整体性、文化代表性、地域特殊性,影响到旅游资源的永续利用和旅游业的可持续发展。对此,本法强调在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源,实现保护和合理利用旅游资源的有机统一。
    三、促进旅游业持续健康发展旅游业涉及的领域广、产业带动力强、创造就业多、资源消耗低、综合效益好。发展旅游业,可以有效拉动居民消费和社会投资,优化产业结构,扩大劳动就业,增加居民收入,推动科学发展,促进社会和谐。制定旅游法,是促进旅游业持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用的需要。
    第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。
    【条文主旨】    本条是关于旅游法适用范围的规定。
    【立法背景】    法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律适用的地域范围,又称法律的空间效力;法律适用的主体、行为范围,即法律对什么人和什么行为适用。本条旨在通过具体阐述以明确旅游法的适用范围。
    【条文解读】
    一、本法适用的地域范围
    本条对旅游法适用的地域范围作出了明确表述。旅游法作为国内法,其效力仅限于我国境内的旅游活动和旅游经营活动。一是在我国境内的旅游活动,主要包括我国公民在境内的旅游活动和外国旅游者的入境旅游活动;二是在我国境内,通过旅行社等经营者组织的,由我国境内赴境外的团队旅游活动,即旅行社组织的出境旅游活动的全程,包括对派出领队的管理、对境外导游和旅游者活动的监督、劝阻、旅游活动的内容安排都适用本法。对于个人出境旅游活动,则主要适用《中华人民共和国出境入境管理法》等相关法律。需要指出的是,旅游者在境外旅游活动应当遵守相关国家或地区的法律,同时,按照属人管辖原则,本法对中国公民在境外的一些旅游活动及行为也提出了要遵守我国有关法律法规的规定,旅游者也应当遵守。对于出境和入境的含义,《出境入境管理法》第八十九条作出了具体规定,即:出境,是指由中国内地前往其他国家或者地区,由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区,由中国大陆前往台湾地区;入境,是指由其他国家或者地区进入中国内地,由香港特别行政区、澳门特别行政区进人中国内地,由台湾地区进入中国大陆。
    二、本法适用的主体行为范围    根据本条规定,旅游法规范和调整的对象主要包括两类:一类是从事游览、度假、休闲等形式的旅游活动;一类是为这些旅游活动提供相关服务的经营活动。从主体范围来说,本条未对本法的适用主体作出具体限定,因此凡从事上述活动的单位和个人都应遵守本法。对于行为范围,除了观光、休闲、度假等有特定目的的旅游活动和经营行为外,由于旅游涉及面广,包含了吃、住、行、游、购、娱各个环节,本法规定,旅游活动提供相关服务的其他行业的经营行为也纳入本法调整范围。虽然上述适用范围较宽,但在旅游经营行为和旅游服务合同的适用方面更侧重于对招徕、组织、接待等组织旅游活动的行为进行规范。这样规定主要是考虑到目前我国旅游市场不正当竞争问题较为严重,特别是“零负团费”、强迫购物等严重损害旅游者权益等问题也主要出现在组织团队旅游活动中,因此本法对此作出了更具针对性的规定。对于个体旅游者参加的自助游、自驾游等旅游活动,其相关法律关系可通过消费者权益保护法、合同法、侵权责任法等相关民事法律进行调整,同时本法对旅游者权利义务和旅游者安全保障的规定也适用个体旅游者在旅游活动中的相关法律关系。
    此外,需要说明的是,本法对什么是旅游未作界定。主要考虑是:旅游的形式多样,各方面对如何定义难以形成比较一致的意见。世界各国立法对于旅游也没有准确的定义,只有世界旅游组织对旅游者作出定义,但由于其属于统计科学范畴,与普通公众对旅游的认知和理解有一定差距,直接将其作为旅游的定义而体现在法律中不太适合。
    第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。
    【条文主旨】    本条是关于对国家发展旅游事业,完善旅游公共服务的职责要求和保护旅游者权利的规定。
    【立法背景】    近年来,国家高度重视旅游业的发展,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》对旅游业的发展目标提出了明确要求:到2015年,旅游市场规模进一步扩大,国内旅游人数达33亿人次,年均增长10%;入境过夜游客人数达9000万人次,年均增长8%;出境旅游人数达8300万人次,年均增长9%。旅游消费稳步增长,城乡居民年均出游超过2次,旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显,旅游业总收入年均增长12%以上,旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%,占服务业增加值的比重达到12%。每年新增旅游就业50万人。旅游服务质量明显提高,市场秩序明显好转,可持续发展能力明显增强,力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。为实现上述目标,满足人民群众日益增长的旅游需求,需要国家将旅游业摆在更加突出的位置,提升其战略地位,从加大政策支持、优化发展环境、提高财政投入水平和完善公共服务等方面进一步促进旅游业的发展。
    【条文解读】
    一、国家发展旅游事业
    随着收入水平的提高,旅游将成为城乡居民生活的基本内容和主要的消费需求,同时也对旅游业的发展提出了更高要求。近年来,国家就加快旅游业发展做出了一系列重大部署,出台了一系列支持政策,推动了我国旅游业快速发展:一是将发展旅游业纳入国家战略体系。为把发展旅游业作为促进我国经济平稳较快发展的战略举措之一,国务院于2001年和2009年先后出台了《国务院关于加快旅游业发展的通知》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。同时,发展旅游业也被纳入国民经济和社会发展五年规划,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》把旅游业确立为服务业发展的重点产业,将加快发展旅游业作为促进发展方式转变、推进经济结构调整的重要措施,并列出专门段落进行部署。二是优化旅游业发展环境。近年来,中央财政不断加大对旅游业的投入,用于旅游宣传促销、旅游景区服务设施开发补助和支持中西部地区旅游基础设施建设。在不断加大财政支持力度的同时,国家也出台了促进旅游发展的制度安排,如通过实行长假制度和落实职工带薪休假制度,促进居民旅游休闲消费,并加大了对旅游企业的支持力度。这些政策和措施,极大的推动了我国旅游业的快速发展,但也应当看到,目前旅游产品供给和需求的结构性矛盾在旅游业发展的过程中依然突出,观光旅游热点产品仍集中在少数知名旅游景区,新的旅游景区开发建设还有待进一步加强;休闲度假产品仍处于发展的初级阶段,数量和质量与人民群众急剧上升的需求存在较大差距;中西部部分旅游目的地交通不便、可进进入性差的问题依然突出;旅游安全保障体系还不健全。为早日把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,需要国家承担更多的责任,将旅游业放在国家整体战略和国民经济和社会发展总体布局中更加积极地予以支持,充分发挥旅游业在促进经济社会全面发展、经济结构调整和扩大内需等方面的积极作用。对此,本条也对国家在发展旅游业方面的职责提出了原则要求。各级人民政府及有关部门应当按照本法的要求,大力提升旅游产品的供给能力,加快完善以交通、旅游配套服务设施为重点的旅游基础设施建设,加强旅游市场监管,提高旅游业发展的质量。
    二、国家完善旅游公共服务    我国旅游业已进入向大众化、产业化发展的新阶段,旅游者更加注重旅游的品质和安全,特别是近年来兴起的自助游、自驾游等新兴旅游方式,其自主、灵活的特点对目的地信息服务、交通便捷服务、安全保障服务等旅游公共服务的需求更加强烈、要求更高。完善旅游公共服务已经成为适应旅游业发展新形势的必然选择,这也要求国家应进一步健全和完善旅游公共服务体系。目前,我国旅游业正处在由低层次的单一事业向综合事业的发展过程中,政府提供的旅游公共服务正在逐步加强和完善中。按照国家旅游局《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》,旅游公共服务包括五大体系,即旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游行政服务体系。根据世界旅游业发达国家的经验,政府提供的旅游公共服务最终会向普遍的社会公共福利方向发展。本法在第三章“旅游规划和促进”中,也对国家提供旅游公共服务提出了一系列具体要求,是对本条规定的具体细化。
    三、国家依法保护旅游者在旅游活动中的权利    旅游者权益的保护,是衡量一个地区或国家旅游业发展水平的标志。随着我国旅游业的快速发展,旅游市场暴露出的问题也呈上升趋势,其中发生频率最高、社会反映最为强烈的就是“零负团费”、强迫购物等严重侵害旅游者合法权益的问题,这在很大程度上也制约了我国旅游业的发展。针对这些问题,旅游法确立了以人为本,突出保护旅游者合法权益的宗旨,并始终贯穿于本法之中。除本条对依法保护旅游者在旅游活动中的权利作出原则规定外,本法第一条的立法目的就将保障旅游者的合法权益放在首要位置,还专设了“旅游者”一章,明确了旅游者对旅游产品和服务的自主选择权、拒绝交易权、知情权及请求救助和保护权等基本权利,在规范旅游经营行为方面着重对“零负团费”的治理、旅行社和导游行为作出规范,通过对旅游合同明确各方当事人的权利义务,同时在加强旅游安全保障工作、纠纷投诉受理机制等方面都体现了保护旅游者合法权益这一宗旨。各级人民政府及有关部门应当建立和完善相关制度,通过完善旅游公共服务、加强旅游市场监管、推动旅游诚信体系建设、强化旅游安全管理等方面切实做到保护旅游者的合法权利。
    第四条   旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。
    【条文主旨】    本条是关于发展旅游业应当遵循的原则的规定。
    【立法背景】    旅游业资源消耗低、关联产业多、带动作用大。从我国旅游业的发展过程看,其对经济拉动作用十分突出:一是拉动了经济增长。1978年到2010年,国际旅游外汇收入增长173倍,年均增速17.5%;1994年到2010年,国内旅游收入增长11.3倍,年均增速16.4%。“十一五”时期,旅游业接待总量93.68亿人次,旅游总收入6.01万亿元,旅游总收人年均增长15.3%。据测算,目前我国旅游业增加值已占到GDP的4%以上,与旅游相关的行业超过110个,旅游业发展带动了社会投资,促进了相关产业发展。其中,旅游业对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。二是促进了社会消费。2012年,我国居民国内旅游消费达到2.3万亿元,占社会消费品零售总额的比例突破了10%。同时,旅游业对社会效益、生态效益的综合带动作用也十分明显:一是促进了社会就业。“十一五”时期新增旅游直接就业约300万人,带动间接就业约1700万人。目前,我国旅游直接从业人数超过1350万人,与旅游相关的就业人数约8000万人。二是促进了社会主义新农村建设和城乡统筹发展。据不完全统计,全国已有5.3万个村庄开展乡村旅游,农家乐超过150万家,带动1500万农民受益。2010年乡村旅游接待游客超过4亿人次,旅游收入达1200多亿元。三是促进了先进文化传播。旅游业发展促进了中华传统文化的保护和传承,一些地方开展的红色旅游已经成为国民接受爱国主义教育和革命传统教育的大课堂。四是促进了生态文明建设。旅游增强了人民群众生态保护意识,生态旅游、低碳旅游正在成为旅游消费者的自觉行为。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、盐碱地、资源枯竭矿山等通过发展
    旅游业得到综合利用。五是为国家对外交往作出了贡献。作为我国与世界各国交流的重要桥梁和纽带,增进了中国人民与世界各国人民的相互了解,促进了我国与其他国家的政治互信和经济共赢。经过多年发展,我国旅游业的总体规模已经不小,关键是优化结构、提高效益、节约资源、保护环境,要走质量型、效益型的旅游发展之路。
    【条文解读】    一、旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则    经过30多年发展,我国旅游业从小到大、由弱到强,实现了历史性跨越,成为国民经济的重要产业。“十一五”时期,我国国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场全面繁荣,成为世界第三大入境旅游接待国和出境旅游消费国,并形成全球最大的国内旅游市场,旅游业已进入大众化、产业化发展的新阶段。“十二五”时期,我国将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,更加注重扩大内需特别是消费需求,更加注重保障和改善民生,更加注重服务业发展,更加注重生态环境保护。旅游业作为扩大消费需求的重要领域,作为发展现代服务业的重要内容,作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要产业,将在这些重大的战略性调整中,进一步凸显自身的优势与地位。应当看到,在当前和今后一段时期,是我国旅游业的黄金发展期和转型升级期,也将面临更多的机遇和挑战,在加快发展的同时,必须按照科学发展观的要求,转变发展方式,全面提升旅游业的发展质量和水平,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。为促进旅游业的持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用,本条专门对旅游业发展的原则作出了规定,即旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。
    二、国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源    旅游资源开发与保护的问题在审议过程中一直备受关注。从目前旅游资源利用的实际情况看,一部分地区存在重开发、轻保护,重硬件、轻软件等问题,景点低水平重复建设现象较多,一些地方热衷于拆旧建新,自然、历史文化遗产遭到破坏,生态环境保护不容乐观。对此,本条对各类市场主体提出了在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源的要求,目的是引导各类市场主体在遵守法律法规的前提下,更多地参与到旅游发展中来,承担应有的社会责任。本法还在旅游发展规划、景区开放条件等方面对保护旅游资源作出了相应的规定,如要求旅游发展规划的内容中应当包含旅游资源保护和利用的要求和措施;对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性;将环境保护设施和生态保护措施作为景区开放的必要条件。此外,目前我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然、人文的资源保护分别作出了详细、具体的规定,各类主体在旅游活动中也应当遵守这些法律法规,履行相应的保护义务。
    三、利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质    按照社会效益、经济效益、生态效益相统一的原则,利用公共资源建设的游览场所应当更多地考虑社会效益,这是旅游业发展到现阶段的必然要求。但目前一些地方的旅游发展仍停留在“门票经济”阶段,人民群众对一些利用公共资源建设的景区随意涨价等问题反应强烈。对此,本条也对利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质作出了原则要求。同时,本法相关条文也根据这一要求作出了更加具体的规定,如本法第十一条中规定,残疾人、老年人、未成年人等旅游者可依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠;第四十三条和第四十四条对景区门票及另行收费项目的价格管理作出了具体规范,并对公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,应当逐步免费开放提出了要求。
    第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。
    【条文主旨】    本条是关于国家支持社会参与旅游业发展的规定。
    【立法背景】    在旅游日益成为广大人民群众一种生活方式的今天,发展旅游不仅是政府、有关部门和旅游行业自身的职责,更需要全社会的共同参与。
    【条文解读】    旅游业成为更高层次、有多种目标的广义事业后,国家就要从社会效益目标出发,对社会、对公民参与旅游活动进行必要的引导,以更好地发挥旅游业的事业功用。本法在这一问题上突出强调了三个导向:
    、国家倡导健康、文明、环保的旅游方式    健康就是要从事符合社会主义核心价值观要求、有利于身心愉悦的旅游活动;文明就是要在旅游活动中遵守社会公共秩序,尊重社会公德,遵守文明行为规范;环保就是要在旅游活动中节约能源资源,保护生态环境。国家应当通过各种方式,加强宣传教育,引导人们从自我做起,从小事做起,共同参与,形成健康、文明、环保旅游的氛围,使健康、文明、环保旅游成为社会公众的习惯和风尚。
    二、国家支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传    为倡导健康、文明、环保的旅游方式,普及旅游知识,向社会提供旅游信息,发展旅游事业,有必要加强旅游宣传,特别是旅游公益宣传。目前,一些新闻媒体、公益组织及一些企业等在旅游公益宣传方面做了很多工作,国家应当给予必要的支持和鼓励,提高各类社会机构参与旅游公益宣传的积极性,发挥各类社会机构在促进旅游业发展方面的作用。
    三、国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励国家鼓励有关单位和个人投身旅游事业,对在这方面做出突出贡献的单位和个人给予必要的奖励,表彰其成绩,支持其工作,有利于推动旅游业更好更快发展。目前,旅游行业的奖励主要包括全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者表彰、中国优秀旅游城市目的地表彰、质检总局和国家旅游局开展的旅游服务质量对比提升活动、人力资源和社会保障部批准的全国旅游饭店服务技能大赛、国家旅游局和全国妇联、团中央开展的全国导游大赛、全国红色导游员电视网络大赛等。一些地方近年也开展了形式多样的奖励活动,比如对当地入境旅游做出突出贡献的单位和个人给予奖金、促销资金补贴、授予荣誉称号,将模范旅游从业人员树立为行业典型,对遵守健康、文明、环保旅游的单位和个人给予鼓励等。本条规定体现了国家对促进旅游业发展、充分发挥旅游业综合效益、实现旅游业综合目标的导向。奖励的主体可以是国家及有关部门,也可以是地方及有关部门;奖励的对象包括对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人;奖励的方式可以是给予通报表扬、颁发奖状或奖章等精神奖励以及物质奖励。
    第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。
    【条文主旨】    本条是关于旅游市场规范的原则规定。
    【立法背景】    发展旅游产业,就要按照经济产业的发展规律,以市场机制为导向,建立健全市场规则和经营规范,禁止行业垄断和地区垄断,形成公平、有序的市场竞争秩序。旅游经营者应当遵守国家制定的标准和规则,维护公平、有序的市场竞争秩序,为旅游者提供高质量的旅游服务。
    【条文解读】
    一、国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断
    国家对经济发展的责任,主要体现在政府对市场规则的完善和市场失灵时的干预。按照现代市场经济理论,政府的经济职能主要有宏观调控职能、提供公共产品、服务职能和市场监管等,而制定规范并监督规范的执行正是政府市场监管职能的具体体现;而在旅游业,则主要体现在服务标准和市场规则两个方面。旅游业是服务业,通过制定和推行标准提升产业质量,是规范服务业发展的重要手段。促进旅游服务的标准化、规范化,有利于提高旅游服务的质量和透明度,更好地满足人们日益增长的旅游需求。目前,国务院有关部门已制定了一些旅游行业的服务标准。由于旅游行业的特点,这些标准大多是非强制性的,由相关旅游经营者自愿根据这些服务标准申请取得相关质量标准等级,并可在经营活动中使用相应的质量标准等级标识,以标明其提供的服务质量等级并方便公众辨识。同时,国务院及其有关部门还制定了一些旅游市场管理的行政法规、部门规章,明确旅游市场规则,规范旅游市场秩序,维护旅游者权益。有关部门应当依照本法和旅游业快速发展的需要,建立健全旅游服务标准和市场规则。
    此外,国家应当采取措施禁止旅游经营中的行业垄断和地区垄断,以保护市场公平竞争,提高旅游市场效率,维护旅游者、旅游经营者的合法权益和社会公共利益。所谓行业垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议等限制、排斥某一行业之外的企业、组织和个人进入本行业,或者实行歧视待遇,以排除或者限制竞争的行为;所谓地区垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议限制本地区之外的企业、组织和个人进入本地区,或者实行歧视待遇,妨碍商品或者服务在地区之间自由流通的行为。在反不正当竞争法、反垄断法、国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定及相关法律法规中,对禁止行业和地区垄断都有明确规定,本条规定,一方面是对上述法律法规的衔接,另一方面也是为解决当前旅游市场中存在的个别地区、行业垄断问题的原则性规定。
    二、旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。    这是对旅游经营者遵守旅游服务标准和市场规则提出的具体要求。主要包括:一是诚信经营,即在经营活动中应以诚为本,公平确定与交易对方的权利义务,讲求信用,严格履行合同;二是公平竞争,即在经营活动中应当公平对待竞争对手,不得以虚假宣传、假冒他人标识、进行贿赂等不正当手段参与市场竞争,损害竞争对手的合法权益,破坏市场竞争秩序;三是承担社会责任,即旅游经营者在履行法律、行政法规规定的强制性义务的基础上,为实现自身和社会可持续发展,在道德规范、商业伦理方面应承担包括防止环境污染、保护生态、维护职工权益以及参与社会公益事业等社会责任;四是为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务,满足旅游者参与旅游活动的基本需求和保障。
    第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。
    县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
    【条文主旨】    本条是关于旅游综合协调机制的规定。
    【立法背景】    旅游活动涉及多个行业,其监管涉及多个部门的职责。为了加强对旅游业发展的统筹规划,保障旅游业与有关行业工作的协调,需要在总结旅游业发展和监管经营的基础上,建立健全国务院和县级以上地方人民政府的旅游综合协调机制。
    【条文解读】
    一、国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。
    旅游业是综合产业,从规划到建设、从产品开发到线路组织、从市场规则制定到市场监管,都涉及诸多行业和部门。改革开放以来,国务院一直建有旅游综合协调机制。旅游综合协调机制通常由国务院相关领导同志任组长,由多个部门组成,如1978年成立“旅游工作领导小组”、1986年成立“旅游协调小组”、1988年成立“国家旅游事业委员会”。2000年,国务院成立了由14个部委组成的“假日旅游部级协调会议”,协调和处理节假日期间游客集中出游带来的问题;为加强红色旅游工作,又于2005年成立了由14个中央部门组成的“全国红色旅游工作协调小组”。这些综合协调机制对当时旅游业的发展都起到了不可替代的促进作用。近年来,随着旅游业产业化、大众化发展的方向逐步明朗,旅游市场规模迅速扩大,旅游产品日益丰富和多样化,市场主体数量日益庞大、组成日益复杂,旅游开发行为和市场监管等方面的问题日益突出,按照建设战略性支柱产业和发展旅游事业的要求,建立健全旅游综合协调机制的紧迫性更加凸显。按照本法的规定,国务院旅游综合协调机制的主要任务是对旅游发展进行综合协调,如制定国家旅游发展战略,组织编制全国旅游发展规划,协调和部署旅游发展的近期、中期、远期重点工作;协调全国或跨区域、跨行业的旅游规划和建设;协调旅游与文化、体育、工业、农业等相关产业的融合发展;协调全国旅游市场的综合监管、执法工作等。这一机制由与旅游业相关的多个部门组成,有明确的落实机构,有比较完善的工作机制和议事规则,对各部门在促进旅游业发展和规范旅游市场中的职责进行细化和明确。
    二、县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调    近年来,各地方对旅游业推动经济社会发展的综合作用越来越重视,许多省、自治区、直辖市根据本地区实际,建立了相应的旅游协调机制,北京、海南及杭州等一些地方将旅游局升格为旅游委员会,作为政府组成部门,加强对旅游工作的组织领导和协调力度,解决旅游业发展和管理中的重大问题,发挥了较好的作用。本条在总结地方实践经验的基础上,要
求县级以上地方人民政府加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。各地方可以根据本地旅游资源和旅游业发展的实际情况和需要,指定或设立相应的部门、机构,加强对旅游工作的统筹协调。这些部门、机构可以是独立的,也可以是由相关部门组成的协调机构。
    第八条 依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。
    【条文主旨】    本条是关于旅游行业组织自律管理的原则规定。
    【立法背景】    行业组织,是依法成立,为实现会员共同意愿,按照法律及其章程开展活动的非营利性社会组织。充分发挥旅游行业组织的桥梁、纽带和服务、管理作用,是转变政府职能、提高旅游服务质量和水平、促进旅游业持续健康发展的必然要求。国务院机构改革和职能转变方案中也提出:要改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。目前,我国旅游行业的有关企事业单位和有关社团组织已联合成立了中国旅游协会,是综合性的全国旅游行业组织。同时,还成立了中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和旅游景区协会四个全国性行业组织以及十余个专业分会。此外,各地方还成立了相应的地方旅游行业组织。本法按照旅游业的市场特征和进一步培育市场主体的要求,鼓励发展旅游行业组织,确定其地位,明确其职能,充分发挥其在加强行业管理、促进旅游业发展方面的重要作用。各级人民政府和旅游部门应当积极引导旅游行业组织开展自律管理,探索旅游行业组织改革,特别是按照本法的规定,在实践的基础上,积极探索成立导游协会,切实承担起行业自律管理的职能。
    【条文解读】
    一、旅游行业组织应依法成立。依照有关法律、行政法规的规定,设立旅游行业组织主要应具备下列条件:有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任;依法办理登记。目前,行业组织的设立主要是依据国务院颁布的社会团体登记管理条例。该条例中明确:成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意,同时还对成立行业组织的条件、程序等作出了具体规定。各类旅游行业组织的设立应当遵循上述规定。
    二、行业自律组织实行自律管理。旅游行业组织除代表本行业利益,反映本行业要求,为会员提供相关服务外,其一项重要职能是对会员实行自律管理。行业组织的自律管理主要包括,制定会员共同遵守的规则和经营规范、协调会员相互间利益、建立会员信用制度、开展会员教育培训,以及对会员进行奖励和惩戒等。本法第九十条对旅游行业组织的自律管理作了具体规定。依法成立的旅游行业组织应当依照本法和有关法律、行政法规,以及本行业组织的章程,履行自律管理的职责。
第二章旅游者
 
      第九条 旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。
      旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。
      旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者对旅游产品和服务享有公平交易权利的规定。
      【立法背景】      旅游者作为一般消费者,在旅游活动中受消费者权益保护法等法律的保护。同时,针对旅游经营行为的特殊性和旅游活动具有的异地性、空间移动迅速等特点,为了保护旅游者的合法权益,有必要对旅游者的自主选择权、知情权和获得诚信服务权等作出规定。
      【条文解读】      旅游者向旅游经营者购买旅游产品和服务,属于民事法律关系,其特点是双方的法律地位平等。但在实践中,作为一方当事人的旅游者,与另一方当事人旅行社、住宿、交通等旅游经营者及其导游等旅游从业人员相比,由于信息不对称等多种原因,导致旅游者在特定情况下处于相对被动、弱势的地位。同时,相当一部分旅游者不清楚自己的权利,自我保护意识薄弱。本条针对旅游活动中这些突出问题,明确规定了旅游者在购买旅游产品和服务时的权利,旨在增强旅游者的自我保护意识和旅游经营者的责任意识。旅游者享有的主要权利概括为:
      一、自主选择权      旅游者在购买旅游产品和服务时,享有与旅游经营者进行公平交易的权利。一是自主选择价格合理的旅游产品和服务。即使是在已事先设计好的旅游服务格式合同中,旅游经营者也应当允许、尊重和保护旅游者的自主选择。如旅游者不希望参加旅游产品中的某类项目,旅游经营者应当同意,不得强迫其购买。二是旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。有的旅游经营者往往违反平等自愿、公平交易的市场准则,以旅游者需要的旅游产品和服务已没有名额等为由,推荐价格更高的旅游产品和服务;有的旅游经营者在未达到约定的人数不能出团时,未征得旅游者的书面同意,擅自将旅游者转团、并团,甚至卖团,从而损害了旅游者的自主选择权。
      二、知情权      知情权是指知悉、获取信息的自由与权利。旅游者一是有权要求宣传信息真实。旅游活动经常跨地域进行,信息的描述,对旅游者购买旅游产品和服务的决定起着至关重要的作用。多数旅游者是第一次接触旅游目的地信息,旅游经营者在宣传手册中提供的各项信息、行程安排、价格等,必须真实准确,对旅游中存在的风险必须予以充分提示,不能利用其掌握信息和情况的绝对优势,做夸大或者虚假宣传,误导、诱骗旅游者购买其旅游产品和服务。二是有权要求旅游经营者作为合同一方主体的情况真实。在包价旅游合同中,负责签约的旅行社将接待业务委托给地接社履行的,应当载明地接社的名称及相关信息;如果签约的旅行社是受其他旅行社的委托代理销售包价旅游产品的,应当载明委托社和签约旅行社的名称及相关信息。方便旅游者知道为其提供服务对象的真实身份,在发生问题和纠纷时,能够及时维护自身的合法权益。三是有权获知旅游产品和服务的真实详情。要求旅游经营者提供行程、项目的具体安排,入住饭店的星级情况,乘坐交通工具的种类和级别等信息。
      三、获得诚信服务权      旅游者享有接受诚信服务的权利。一是有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。约定可以是口头的,也可以是书面的。包价旅游合同必须采用书面形式,包价旅游服务合同随附的旅游行程单是合同的重要组成部分。二是要求旅游经营者严格依照合同约定和旅游行程单的安排,全面履行义务。根据本法和合同法等相关法律的要求,旅游经营者在旅游行程开始前、过程中,均应遵循诚实信用原则,不得随意增加或者减少旅游项目,降低服务标准,擅自变更旅游行程安排。如果旅游经营者不履行或者未按合同约定全面履行义务,旅游者有权要求其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任;如果发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程,导致合同不能完全履行的,旅游经营者应向旅游者作出说明,可以在合理范围内变更合同;旅游者不同意变更的,可以解除合同。无论是合同变更还是解除,旅游经营者应当采取适当措施,将损失减少到最小程度。三是除旅游者自己提出,或者发生本法第六十六条规定的因旅游者自身原因引起,第六十七条发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件等,可以解除合同的法定情形外,旅游经营者不得擅自解除合同。   
     
需要说明的是,我国保护消费者权益的法律也同样适用旅游者。本法没做规定的,适用消费者权益保护法和其他相关法律。
 
      第十条 旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者享有被尊重权的规定。
      【立法背景】      鉴于旅游者进行旅游活动具有精神享受的基本特征,针对旅游活动和旅游经营过程中可能引发对旅游者的歧视现象,以及由此造成对旅游者基本权利的损害,本条从尊重旅游者人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰三个方面进行了规范。
      【条文解读】      人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重,是旅游者基本权利的重要体现。人格尊严在法律上是人格权的一部分,人格权是整个法律体系中的一种基础性权利,是社会个体生存和发展的基础。我国宪法规定,国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯,有宗教信仰自由。一是旅游者不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等,都有权参与与自身行为能力和健康状况相适应的旅游活动。二是来自各民族、各地区的旅游者要互相尊重,和睦相处。我国是一个多民族的国家,在长期的发展中,各民族有着历史形成的、独特的生活习性、风俗习惯和宗教信仰。有的旅游者有着一些特别的膳食要求和宗教习惯,旅行期间在条件允许的情况下,应该尽可能地予以安排,不应嘲笑、歧视和在公共场所进行议论。本法有针对性地赋予旅游者受尊重权,是为了保障旅游者在旅游活动中,真正能够愉悦身心,增强幸福感和满足感。
 
      第十一条 残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。
 
      【条文主旨】      本条是关于对特殊群体的旅游者依法给予便利和优惠的规定。
      【立法背景】      随着我国社会经济的发展和文明程度的提高,一方面,残疾人、老年人、未成年人等特殊群体有愿望、有条件参与旅游活动;另一方面,为这些特殊群体提供旅游便利和优惠服务是社会文明的基本体现和要求。因此,本条作了与其他相关法律、法规的衔接性规定。在立法过程中,有些意见提出,除了对残疾人、老年人和未成年人给予便利和优惠外,实践中对在校学生、现役军人、教师等身份的旅游者,不少地方和景区也已给予各种优惠,建议在本法中将优惠对象一一列出。考虑到随着经济的发展和国家财力的增强,现实生活中给予便利和优惠的对象可能不断扩大,本法难以作出周延性规定;同时一些法律、法规对给予便利和优惠的对象已经作出了相关规定。所以本条在给予便利和优惠的对象上没有采取列举的方式,而用“等”字予以概括;在给予便利和优惠的内容上,“依照法律、法规和有关规定”执行,为更多群体享受便利和优惠留下了发展空间。
      【条文解读】      残疾人、老年人、未成年人等由于年龄和生理特点,在社会生活中属于应当受到照顾的群体。一是我国法律历来重视对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的保护,满足他们对精神文化生活的需求。《残疾人保障法》规定,国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动,努力满足残疾人精神文化生活的需要。《老年人权益保障法》规定,博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等场所,应当对老年人免费或者优惠开放。《未成年人保护法》规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。二是各级政府积极贯彻落实法律的要求。《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》提出,改善国民旅游休闲环境。落实对未成年人、残疾人、老年人、高校学生、教师、现役军人等群体实行减免门票等优惠政策。鼓励设立公众免费开放日。文化部、财政部、国家价格主管部门等多次发出通知,要求公共文化设施以及实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点,对老年人、残疾人、未成年人及学生、现役军人等,实行门票免费或者优惠;列入爱国主义教育基地的游览参观点,对大中小学学生集体参观实行免票;学生个人参观实行半票。有条件的地区,对公益性城市休闲公园,可逐步实行免票开放。大部分省、自治区和直辖市人民政府及旅游资源丰富的地方人民政府,也根据法律和国家的政策,对上述群体给予了包括门票在内的相关优惠。三是要求为上述群体尽可能地提供各种方便和照顾,如为老年人、残疾人修建无障碍通道;为残疾人获取公共信息提供便利,提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务;为老年人、未成年人修建必要的休息设施,等等。
      需要说明的是,本条属于倡导性规定。一是允许各地方人民代表大会常务委员会和政府在财力许可的情况下,可以通过制定地方法规和相关规定,扩大给予便利和优惠对象的适用范围。如有的景区,目前对老年人的门票优惠,不仅适用境内中国旅游者,也适用境外旅游者。只要境外旅游者出示能够证明其年龄的合法证件,与中国旅游者享受同等优惠。一些公益性城市休闲公园,已实行免票开放。二是虽属于倡导性规定,但并不意味着景区等相关单位可以不执行本法和相关法律、法规及规定对特殊群体给予便利和优惠的要求,缩窄适用范围。
 
      第十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利。旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者在人身和财产遇有危险和受到损害时有要求救助和赔偿的规定。
      【立法背景】      旅游活动多在户外进行,“游山玩水”中的安全问题不容忽视。本法高度重视旅游者的人身安全和财产安全,不但在本条从旅游者权利的角度作出规定,还在本法设“旅游安全”专章,对旅游经营者、当地政府及相关机构对旅游者的救助责任分别作出规定。
      【条文解读】      旅游者人身安全和财产安全是其顺利进行旅游活动的物质基础。人身权和财产权是宪法和其他法律、法规保护的公民最基本的权利。人身权包括的内容比较广泛,但主要指人的生命、健康、人格、名誉和人身自由等权利。财产权是人身权的对称,是公民作为权利主体所享有的具有经济利益的权利,具有物质财富的内容,一般以货币计算。
      一、旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利      自然灾害、事故灾害、公共卫生事件或者人为因素等都可能造成这种危险。首先,这种危险是正在发生的,或者是能够预见、并且对旅游者的人身或者财产的安全直接构成威胁的情形。如在旅行途中,旅游者患上传染病或者其他严重疾病;旅行团因车辆故障抛锚一时难以修复,而道路上来往车辆多,有发生碰撞的潜在危险等。其次,旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律规定的特定义务人接到报警求助后必须立即组织施救。本法规定的“旅游经营者”包括旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。一般而言,旅行社及有关旅游经营者应立即按照法律法规的规定向有关部门报告,同时展开必要的救助,事后还应配合有关方面做好善后工作。“当地政府”可以是乡镇、市(县)或者省级人民政府。对于在跨行政区域的地区发生的危险,相关的当地政府要协调配合,共同援救。《突发事件应对法》规定,履行统一领导职责的人民政府可以采取单项或者多项应急处置措施,组织和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员及采取其他救助措施。“相关机构”主要指负有法定职责的特定义务人。《人民警察法》规定,人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助。《传染病防治法》规定,医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗。《道路交通安全法》规定,医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救,不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。总之,收到求助的政府及其有关部门应当迅速组织力量施救,最大限度地减少损害扩大,并组织做好善后处理等相关工作。本法第八十一条和第八十二条对施救责任作了具体规定。需要说明的是,本法没有列明具体的救助机构,是考虑到旅游者人身和财产遇有危险和受到侵害时的情况复杂,参加救助的机构不同。本法根据危险发生的情况,依照相关法律、法规的规定,要求负有法定义务的机构参与救助,增强了对事件处置的灵活性和可操作性。目前实践中较为普遍存在的问题是,一些旅游者为了追求新奇、刺激,无视当地“请勿入内”的安全警示,到一些尚未开发的地方自行“探险”。在这种情况下,一旦旅游者人身、财产安全遇有危险时,虽有请求救助和保护的权利,但可能因为当地不具备旅游的基本条件和安全设施,难以及时锁定出事位置或者由于地形过于奇特等障碍,不具备实施救援的条件,贻误救援时机。因此,保护人身、财产安全,也是旅游者自己的重要责任。本法同时规定,旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用,体现了“谁使用、谁付费”的平等原则。
      二、旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利      由于旅游活动涉及吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及多个行业和部门,因而造成“侵害”的因素和侵害的主体较为复杂。有因旅游经营者合同违约给旅游者造成的侵害,也有因侵权行为给旅游者造成的侵害。如旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。包价旅游合同中旅游者自行安排活动期间,旅行社未尽到安全提示、救助义务的,应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任(第七十条第一款、第三款);景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任(第五十四条)。同时,考虑到旅行社作为旅游活动的组织者,本法规定了严格的“由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔”(第七十一条第二款)。由于其他原因造成旅游者人身损害、财产损失的,本法未作规定的,适用《侵权责任法》及相关法律的规定。旅游者人身、财产受到侵害的,可依法循以下途径请求赔偿:一是协商,向对方当事人要求赔偿;二是调解,可向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;三是仲裁,根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;四是诉讼,向人民法院起诉。
 
      第十三条 旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者文明旅游的规定。
      【立法背景】     旅游活动中,一些旅游者不文明旅游的行为并不少见,为引导旅游者健康、文明旅游,本条对旅游者如何在旅游活动中文明旅游作了规定。
      【条文解读】      随着人们生活水平的提高,外出旅游已经成为越来越多人的选择。从整体来看,旅游者的文明素质不断提高,但仍有许多不尽如人意之处,一些不文明旅游的行为仍时有发生。实践中,一些旅游者在旅游活动中不顾及社会公共秩序和社会公德,无视当地风俗习惯、文化传统和宗教信仰,引发与当地居民的摩擦和矛盾,甚至因违反当地禁忌而发生不愉快事件,旅游者自身安全受到威胁;一些旅游者在一些名胜古迹、文物上乱涂乱画,破坏旅游资源;一些旅游者,乱扔垃圾、攀爬树木、踩踏绿地、追捉动物,破坏生态环境。为此,本法规定,旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境。与此同时,本法还规定,旅游者在旅游活动中应当遵守旅游文明行为规范。本法中所指旅游文明行为规范,主要是指中央文明办与国家旅游局于2006年10月公布的《中国公民出境旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》。指南和公约专门针对中国公民出境旅游和国内旅游较易出现的不文明行为,用通俗易懂的语言、简明扼要的形式,对公民文明旅游提出了基本要求,具有较强的指导性,旅游者应当遵守上述行为规范。对于刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的行为,我国治安管理处罚法规定了法律责任,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款。除了对旅游者遵守旅游文明行为规范作了规定外,本法第四十一条还规定,导游和领队应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,劝阻旅游者违反社会公德的行为。通过这些法律规定,对旅游者文明行为的综合引导机制正在探索和形成中。
 
      第十四条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得损害他人合法权益的规定。
      【立法背景】      实践中,一些旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害他人合法权益,包括当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,比如强行霸机、人为拖延时间造成整团行程受阻、人为扩大损失等行为,本条明确对此予以禁止。
      【条文解读】      旅游者在旅游活动中,会与当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员打交道,在发生旅游纠纷、处理旅游纠纷过程中,也常常会与上述对象产生联系。在处理这些社会关系时,不损害当地居民的合法权益,不干扰他人的旅游活动,不损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,是对旅游者的基本要求,也是法定义务。实践中,存在一些旅行社在接待标准、服务质量等方面不符合约定的情况,依法维护自身的合法权益是旅游者的权利,但也出现了一些旅游者采取过激行为从而侵害他人合法权益的情况。比如,有的旅游者在旅游活动中发生纠纷时,采取拒绝登车、船、飞机等行为拖延行程,影响了其他旅游者的合法权益;有的旅游者谩骂甚至殴打导游、领队,损害旅游从业人员的合法权益;有的旅游者在与旅行社解决纠纷过程中,在旅行社门市吵闹,影响旅行社的正常经营活动。本法除在本条对旅游者损害当地居民合法权益、干扰他人旅游活动、损害旅游经营者和旅游从业人员合法权益的行为予以禁止外,还在第六十六条规定,旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的,旅行社可以解除合同,给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任;在第七十二条规定,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,依法承担赔偿责任。
 
      第十五条 旅游者购买、接受旅游服务时,应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息,遵守旅游活动中的安全警示规定。
      旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。
      旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者安全义务的规定。
      【立法背景】      安全是旅游活动的基本要求,保障旅游安全,不仅仅是政府及其有关部门、旅游经营者的责任,旅游者也应负有相应的安全义务,本条对此明确予以规定。
      【条文解读】      一、如实告知健康信息、遵守安全警示规定    旅游活动虽可以放松休闲,但免不了舟车劳顿,有的旅游活动,也不适合一些有特定身体疾病的旅游者参加,比如高血压患者如果有高原反应,可能就不太适合参加高原地区的旅游活动,患有传染病等疾病的,可能也不太适合参加旅游活动。旅游者如实告知旅游经营者其与旅游活动相关的个人健康信息,有利于旅游经营者判断是否接纳旅游者参加相应的旅游活动,也有利于旅游经营者在接受旅游者报名后在合理范围内给予特别关照,减少安全隐患。旅游者的这一告知义务,是对自身安全、其他旅游者安全的负责,也是与旅游经营者诚信缔约、履约的要求。这一告知义务,不仅仅存在于购买旅游服务当时,而且存在于接受旅游服务中。相应地,根据本法第八十条,旅游经营者也应当就旅游活动中不适宜参加相关活动的群体等事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示。为保障旅游者人身安全,旅游者还需遵守旅游活动中的安全警示规定。这一安全警示规定,可以是旅行社、景区的安全警示规定,也可以是为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者的安全警示规定。安全警示规定的内容主要包括:正确使用相关设施、设备的方法;必要的安全防范和应急措施;未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备;不适宜参加相关活动的群体;可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。
       二、对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施予以配合      根据我国突发事件应对法,突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。旅游者在旅游活动中也难免会遇到突发事件。发生突发事件时,有关人民政府会组织有关部门采取相应的应急处置措施,比如疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员;标明危险区域,封锁危险场所,规定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动。根据本法,旅游经营者也会采取必要的处置措施,对旅游者作出妥善安排。为了保障旅游安全,旅游者应当服从指挥和安排,配合应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施。
      三、旅游者的安全责任      本法对旅游安全作了专章规定,对政府和有关机构对旅游者的安全保障责任作了规定,为保障旅游安全,旅游者也同样负有旅游安全义务,不能违反安全警示规定。对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,旅游者须依法承担相应责任,具体而言,因旅游者的上述行为造成旅游者自身损失的,应当由自己承担责任;给他人或国家造成损失的,应当依照相关法律法规的规定承担赔偿责任,有些情况下,甚至可能承担更为严重的刑事责任。
 
      第十六条出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。
      入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得非法滞留、擅自分团、脱团的规定。
      【立法背景】      近年来出现了一些旅游者非法滞留和擅自分团、脱团现象,在国际国内造成了不良影响。本法对此进行了规范。
      【条文解读】      出境旅游者前往其他国家或者地区,一般需要取得前往国签证或者其他入境许可证明。该签证或者其他入境许可证明上载有入境有效期、停留期间等事项,出境旅游者不得超出签证有效期、超出停留期间在境外非法滞留。实践中,有的出境旅游者是报名参加旅游团出境旅游的,根据现行规定,旅游团队须从国家开放口岸整团出入境。在境外进行旅游活动,持有团队旅游签证的旅游者须作为一个团队,不得擅自分团、脱团。同样地,入境旅游者在我国境内旅游的,须遵守我国法律规定,按照许可的期限在我国境内旅游,不得非法滞留。如入境旅游者是随团入境参加旅游活动的,不得擅自脱团、分团。旅行社组织、接待出入境旅游,发现有非法滞留和擅自分团、脱团情形的,根据本法第五十五条的规定,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。未履行报告义务的,根据本法第九十九条,由旅游主管部门处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
第三章旅 游规划和促进
      第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。
      国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时,应当由上级人民政府组织编制或由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。
      【条文主旨】      本条是关于旅游产业定位和政府组织编制旅游发展规划职责要求的规定。
      【立法背景】      旅游业经过三十余年的发展,已经成为国民经济的重要产业,也成为各地发展经济的引擎产业之一,有必要通过《旅游法》对旅游业在国民经济和社会发展中的定位作出法律确认。
      经过科学编制的旅游发展规划可以对一个地区的旅游业发展做出全面的分析判断,并提出未来的发展战略和科学的实施举措,保证旅游业健康、有序、稳定和可持续发展。进入21世纪以来,编制旅游规划已经成为国家、地方较为普遍的做法,规划的类型包括旅游发展规划、旅游区规划和旅游项目规划,规划的周期有近期、中期和远期等,逐步形成了较为完整的旅游规划体系;同时,以《旅游资源分类、调查与评价》《旅游规划通则》《旅游规划设计单位资质认定管理办法》等为主的规划标准体系也渐趋完善。
      但实践中,由于地位不明确,旅游发展规划在与其他法定规划衔接时存在一些问题;同时,一些旅游资源常常跨市县乃至省域,由于受地方保护等因素的影响,难免出现各自为政开发利用的情况,难以形成整体与集约化开发的局面,带来了多方面的不利影响,需要通过立法予以解决。
      【条文解读】
      一、将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划中
      国民经济和社会发展规划是由政府制定的,统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化、生态等全面工作的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件。从“六五”开始,旅游业即已被纳入国民经济和社会发展计划(规划),旅游业在国民经济和社会发展中的地位不断提升、不断明确。近年来,我国旅游业迅猛发展,在保增长、调结构、促就业方面发挥着越来越重要的作用,将旅游业发展纳人国民经济和社会发展规划已经成为各地的普遍做法。
      将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,其原因主要体现在三个方面:一是旅游业是国民经济和社会发展的重要组成部分,其在国民经济和社会发展中的地位日益凸显,而国民经济和社会发展规划是政府制定的涉及全局发展的指导性文件,旅游业发展在其中应有明确地位;二是发展旅游的诸多职责,比如旅游基础设施、旅游公共服务的提供、旅游安全的统筹和保障等,均是政府职责,而国民经济和社会发展规划的重要内容是政府在促进国民经济和社会发展方面的职能及导向,旅游业发展的基本保障不应缺失;三是旅游业是综合产业,其发展牵涉诸多行业和部门,需要多部门协调,也需要多种产业政策的综合运用,这些协调只有纳入国民经济和社会发展的总体布局才能真正得到落实。
      二、确定政府是旅游发展规划组织编制的主体      国家和各省、区、市编制旅游发展规划已经是通行做法,需要在法律中予以确认。但到设区的市和县级,做法并不一致,特别是有些地方没有足够丰富的旅游资源,旅游业发展需求有限,没有编制旅游发展规划的必要;旅游产业具有综合性特征,编制旅游发展规划,需要与一系列法定规划相协调,在我国现行体制下,这种协调的任务通常由政府承担。为此,本法将需要编制旅游发展规划的范围定位在“国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县”。至于政府具体的组织方式,以及组织哪些部门编制,法律没有做出具体规定,需要各级政府根据自身的实际情况确定。同时,按照现行的《旅游规划通则》,旅游发展规划分为近期发展规划(3—5年)、中期发展规划(5—10年)和远期发展规划(10一20年),各地也可根据实际情况的变化对旅游发展规划进行定期修编。   
     
三、跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源应当编制统一的旅游发展规划      跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源,是指在地域上归属于两个或两个以上行政区域管辖,但在空间或历史文化属性上具有不可分割性,不能分割开发,或分割开发效益低于整体开发的资源。这类资源具有较强的整体性,分别开发不仅是对资源的浪费,也给旅游者的整体感受带来负面影响。为此,本法对这类资源编制发展规划做出特别规定,提出了需要编制统一的旅游发展规划的要求。由于编制跨区域旅游发展规划涉及不同区域间的协调,《旅游法》规定,由所跨区域各人民政府协商组织编制或由其上级人民政府(共同的上级人民政府)组织编制,具体的编制主体,各地可视情况而定。
      第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标。旅游资源保护和利用的要求和措施,以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象宣传和推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。
      根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
      【条文主旨】      本条是关于旅游发展规划内容,以及根据旅游发展规划可编制专项规划的规定。
      【立法背景】      法定旅游发展规划,就需要对其必备内容作出明确规定,以达到规范的目的,更好地发挥其效用。本法在总结国务院和各地方编制旅游发展规划实践经验的基础上,对旅游发展规划的内容进行了详细规定。同时,在立法过程中,有关方面也提出应当通过编制旅游资源开发利用的专项规划加强资源保护等意见和建议,本法也对这些内容进行了必要的吸收。
      【条文解读】      一、旅游发展规划的内容      (一)旅游业发展的总体要求和发展目标
      这是对国家或一个地区旅游业发展提出的战略导向,包括旅游发展的指导思想、发展定位和发展目标。其中,发展定位主要包括总体定位、形象定位、产业定位及市场定位;发展目标主要指发展速度、质量及具体指标,包括经济目标、社会目标、文化目标、环境目标,在有些地方还可以包括城乡目标、产业的分项目标等。
      (二)旅游资源保护和利用的要求和措施
      旅游资源的保护是旅游活动顺利进行、旅游资源永续利用的根本保证。旅游发展规划中对旅游资源保护和利用的要求和措施,需要特别强调通过规划予以协调,对旅游资源利用的全过程进行保护,主要包括对依法保护和合理利用提出具体的措施和要求,对保护和利用规划科学衔接提出要求,合理划定禁止开发、适度开发、适宜开发区域,对不同资源的利用方式和强度做出规范,建立保护和利用的效果评估机制等。
      (三)旅游产品开发
      旅游产品是旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游吸引物与服务的组合。按属性划分,旅游产品包括观光产品、度假产品、生态产品,红色旅游、工业旅游、会展旅游、乡村旅游等专项产品,随着旅游新业态的发展,还会不断涌现新的产品。旅游发展规划中的旅游产品开发是对供给提出的要求,其核心是将旅游吸引物与服务进行组合,将吃、住、行、游、购、娱各要素进行组合,是在旅游资源条件和旅游市场调查、旅游产品现状分析与问题总结的基础上,对市场潜在旅游产品的结构、类型、项目等发展目标及其实施战略和措施所进行的规划,包括产品结构规划、产品系列化规划和产品生命周期规划等。
      (四)旅游服务质量提升
      旅游服务质量是旅游业发展品质的集中表现,是提升旅游竞争力的重要方面。按照国家旅游局《旅游服务质量提升计划》,完善提升旅游服务质量体系主要包括提升旅游目的地质量、提升旅游企业服务质量、提升旅游行业自律水平、提升国民旅游素质等;提升旅游服务质量工程主要包括旅游品牌创建工程、旅游标准化示范工程、旅游人才培训工程、旅游服务质量评价工程、旅游信息化工程、导游服务质量提升工程等。
      (五)旅游文化建设
      旅游文化,是指旅游的文化性,即以吃、住、行、游、购、娱六大要素为依托,以其中的内在文化价值为依据,在旅游活动过程中体现出的观念形态及其外在表现的总和。旅游发展规划对旅游文化建设提出要求,主要是结合本地实际,在保护和不改变文化原真性的前提下,打造能够体现本地文化特色、符合社会主义价值观的旅游产品、旅游商品,形成旅游文化品牌等,实现对文化的深入挖掘和有效利用,弘扬和传播符合社会主义核心价值观的优秀文化。
      (六)旅游形象推广
      旅游形象,是指旅游目的地在市场上展示的整体旅游面貌,强有力的旅游形象推广对形成市场竞争力意义重大。旅游发展规划中需要确定的旅游形象推广内容主要有:统一的旅游形象,对资金保障、推广方式、推广目标和绩效评估等提出的要求,以及针对目标市场,区分重点市场、新兴市场、潜在市场确定的营销策略等。重点旅游项目的形象推广,也可纳人旅游发展规划,其核心是策划,重点是确定形象标志、明确资金来源、创新营销方式等。
      (七)旅游基础设施建设
      旅游基础设施,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要和旅游经营者从事旅游经营必要的基础保障而建设的各项设施的总称,是旅游业存在与发展的物质基础,包括旅游饭店(宾馆)、旅游交通、旅游运输工具、供水、供电、供气,以及各种文化娱乐、体育、疗养等旅游休闲场所、设施与设备。旅游发展规划中应明确旅游基础设施的数量和质量需求、布局安排等。
      (八)旅游公共服务设施建设
      旅游公共服务,是指由政府或其他社会组织提供的,以满足旅游者共同需求为核心,不以营利为目的,具有明显公共性的产品和服务的总称。旅游公共服务设施是为旅游者提供便利的重要方面,主要包括旅游信息网、旅游咨询服务中心、移动旅游信息服务、旅游集散中心、观光巴士、自驾车服务配套、公厕、无障碍旅游保障、标识、旅游安全救援系统、旅游投诉处理系统等。旅游发展规划中应明确其布局及安排等。
      (九)旅游促进措施
      旅游促进措施,包括资金促进、建设布局促进、要素配套促进、市场统筹促进、信息化促进、人才支撑促进等,方式主要是制定政策、完善体制机制等,都需要在旅游发展规划中明确和细化。
      二、重点旅游资源开发利用的专项规划      重点旅游资源的开发利用,往往体量大、投人大、牵涉部门和产业多,在资源保护等方面的综合性要求较高,与当地经济社会发展密切相关。考虑到这类资源开发利用的特殊重要性,《旅游法》规定,对重点旅游资源,县级以上地方人民政府可以根据旅游发展规划编制旅游专项规划。专项规划的作用在于提出旅游发展的特殊要求,以供有关部门在编制与实施其他建设规划时有所遵循。
通过本法第十七条和第十八条的规定,形成了旅游发展规划、跨区域旅游规划和旅游专项规划组成的旅游规划体系。
      第十九 条旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
      【条文主旨】      本条是关于旅游发展规划与其他法定规划相衔接的规定。
      【立法背景】      本法确立了旅游发展规划法定地位,相应地就需要对这一规划与其他法定规划的关系处理做出规定,以避免编制和执行过程中相互冲突。
      【条文解读】
      一、“相衔接”的含义
      “相衔接”即是对工作的要求,也是对目标的描述,即要通过协调达到衔接的目的。因为都是法定规划,且都由政府主导编制,故政府在组织编制和批准包括旅游发展规划的各类法定规划时,应从土地、城镇空间、产业布局、生态环境、自然及文物资源、交通等多个方面进行协调平衡,特别是要处理好建设落地等内容,确保同是政府编制和批准的各规划间没有矛盾,彼此协调,相互促进,有效执行。
      二、旅游发展规划与其他法定规划的衔接内容      (一)与土地利用总体规划的衔接
      土地利用总体规划属于宏观土地利用规划,是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。作为指导土地管理的纲领性文件,土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制,编制城乡规划建设与旅游发展规划的重要依据。土地利用总体规划将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地,其中,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。旅游发展规划与之衔接,主要体现在规划原则的衔接、土地用途及建设用地总量的衔接等。这种衔接主要包括:土地利用总体规划要适当增加旅游业发展用地;将涵养风景、适宜进行旅游利用的土地,应当尽量划定为旅游用地;旅游发展规划也应当根据土地利用总体规划合理确定旅游发展的目标和措施。
      (二)与城乡规划的衔接
      城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的,涵盖城乡居民点的空间布局规划。具体包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中,城市总体规划、镇总体规划的内容包括城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等;规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产以及防灾减灾等内容,是城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。乡规划、村庄规划的内容包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排,以及本行政区域内的村庄发展布局。旅游发展规划与之衔接,就是要将促进旅游业发展作为城乡发展的重要目标之一,科学确定旅游功能分区、用地布局,合理配给和提供旅游基础设施、公共服务设施、建设旅游景观设施等,逐步完善城乡的“游憩”功能。这一衔接具体体现在旅游业空间发展格局与区域城镇体系空间及产业布局的衔接、旅游城镇及景区与区域交通格局的衔接、特定旅游区域与区域建设布局的衔接、重点旅游项目的落地衔接等方面。
      (三)与环境保护规划的衔接
      环境保护规划是指为解决现实的或潜在的环境问题,协调人与环境的关系,保障经济社会的持续发展,防止人类生存环境遭受非科学和非理性开发而编制的规划。旅游发展规划与其衔接,主要体现在其内容,特别是旅游项目和设施的规划、建设要体现有关法律法规关于环境保护的要求,不违反有关环境保护的禁止性规定。
      (四)与其他自然资源、文物等保护和利用规划的衔接
      除上述规划外,目前,我国关于自然资源、文物保护和利用的规划主要还有主体功能区规划、海洋功能区规划、自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等。与这些规划的衔接原则可以归纳为:不违反禁止性规定,通过对资源合法、合理的利用,发挥其最大效用,实现各产业共同发展,促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。有适度的前瞻性,同时,应特别注重解决现实中存在的突出问题,接,避免低水平重复建设、浪费资源、破坏资源等问题的发生。
      第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。
      【条文主旨】      本条是关于政府通过其他规划的编制和基础、公共服务设施的建设支持旅游业发展的规定。
      【立法背景】      目前中国旅游处于一个大众化旅游爆发式增长的阶段,2012年,我国全年仅国内出游人数就已近30亿人次,直接就业人员1350万人,关联就业人员6000多万人,国内旅游收入超过2万亿元。随着这种爆发式增长,旅游建设需要更多的空间和建设用地,很多区域的交通、通信、供水、供电等基础设施和公共服务设施不能同时满足当地居民和旅游者的需求,在一定程度上阻碍了旅游业的健康发展。特别是土地利用规划、城乡规划编制和具体落实时,土地供给,以及基础设施和公共服务设施配套数量及质量等,仍然可能出现因重视不够或编制滞后等原因,而无法满足旅游发展需求的问题。为此,本法对政府在编制其他规划和落实过程中适应和支持旅游业发展提出了专门要求,这实际上也是对本法第十九条关于规划衔接要求的进一步细化。
      【条文解读】
      一、编制土地利用总体规划要充分考虑旅游开发用地的需求
      旅游用地是旅游发展的核心依托,《土地管理法》将旅游用地列入建设用地的范畴,为旅游的开发建设提供了法律依据。按照《国务院关于加快发展旅游业的意见》的要求,土地规划在编制过程中应“适当增加旅游业发展用地;积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目;支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”。
      二、城乡规划编制要充分考虑旅游业发展的需求      《城乡规划法》中关于基础配套设施和公共服务设施建设的内容,为旅游业的发展提供了基础保障。按照立法本意,城乡规划的编制在确定城乡性质、发展目标时,应为旅游的发展留足空间;在确定城乡人口发展规模和用地规模时,必须对“居住、生产、交通、游憩’’四大功能区进行合理安排,统筹建设用地的分类和规模;确定城乡发展及建设用地的空间布局时,应当结合旅游项目建设、旅游设施的空间布局,对旅游者所需“吃、住、行、游、购、娱’’等要素做出科学合理的计划和安排;应充分考虑旅游服务要素与城乡服务设施建设相协调,考虑商业设施、餐饮设施、文娱设施、体育设施、管理与医疗设施、酒店、旅游公寓等服务于旅游和城乡发展的设施的双重性,合理设计建设指标,避免重复建设。
      三、规划和建设基础设施和公共服务设施应当兼顾旅游业发展的需要      目前,城乡规划、交通规划等相关规划在编制时,更多的还是考虑本地居民的日常生产、生活需求,而城乡居民在日常工作、生活及游憩活动中,不可避免地会与旅游者,包括本地旅游者和外来旅游者在城市资源利用方面发生交叉,特别是交通、通信、供水、供电、环保等,往往被当地居民和旅游者共用。为此,在城乡规划建设中,需要合理安排城市基础设施和公共服务的规模、布局等,尽可能同时满足当地居民的日常生产、生活需求和旅游者的需求。
      第二十一条 对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,重和维护当地传统文化和习俗,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。
      【条文主旨】      本条是关于资源的旅游利用过程中依法综合保护的原则性和总体性要求的规定。
      【立法背景】      在资源保护和利用的关系处理上,应该强调保护,但也不能忽视合理、适度的利用,重点是要实现两者的有机结合,以达到既造福当代也顾及长远的目的。近年来,在旅游投资热、开发热的大潮下,一些地方单纯追求经济效益,忽视生态效益、环境效益和文化效益,给自然和人文资源造成极大的浪费和破坏,引起了社会广泛的关注。目前,我国已有多部法律法规和规范性文件,对自然的、人文的资源保护分别做出了详细的、具体的规定,但要做好衔接;同时,要根据资源旅游利用的特殊性,提出更进一步的保护要求,以更有效地解决现实中存在的种种问题。
      【条文解读】
      一、与相关资源保护类法律法规进行了必要衔接
      目前,我国与资源保护相关的法律、法规已达20余部,如土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法等,还有若干行政法规、地方法规和国务院部门规章,几乎已经涵盖了自然、人文资源保护的方方面面,旅游开发均需遵守。为此,本法作出了“对自然资源和和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求”的衔接性规定。
      二、资源旅游利用中的特殊性保护要求      (一)尊重和维护当地传统文化和习俗
      资源用于旅游开发和利用,一方面要处理好开发者、当地居民和利益相关人几方利益,造成极大的浪费和破坏,引起了社会广泛的关注。目前,我国已有多部法律法规和规范性文件,对自然的、人文的资源保护分别做出了详细的、具体的规定,但要做好衔接;同时,要根据资源旅游利用的特殊性,提出更进一步的保护要求,以更有效地解决现实中存在的种种问题。
       (二)维护资源的区域整体性
      资源的区域整体性,是指旅游产品内涵和形象的整体性决定的资源不可分割性,实践中,又有跨行政区域和不跨行政区域两种情况。对跨区域的自然资源,本法第十七条提出了制定跨区域旅游发展规划的要求,但这仅是解决问题的一个方面,具体到规划落实时,还不同程度地存在着地域分割带来的各自为政问题;对不跨行政区域的自然资源,实践中也会有重复建设、各自为政等问题。处理不好这些问题,直接的后果是资源的浪费和破坏,站在旅游的角度,也会大幅降低旅游者所追求的精神享受。
      (三)维护资源的文化代表性
      资源的文化代表性,是指某一旅游资源区别于其他旅游资源的文化特性。我国幅员辽阔、民族众多、历史悠久,在漫长的历史过程中,积淀形成了内容丰富、特色鲜明、风格各异的多类型优秀传统文化和现代文化。在短期利益驱动下,一些地方在旅游开发中出现了庸俗化倾向,这种对文化的扭曲,是对文化的严重破坏,也给优秀文化的传承带来危机;一些古镇和景区开发建设中,各类人工建筑物和商店的开设,以及现代装修材料的采用,导致了建筑用途的改变和传统风貌的消退,风貌日趋千篇一律,给文化的整体性带来冲击;同时,文化被人为同质化的现象在旅游开发中也不同程度地存在,一些地方片面追求差异化,盲目引进本不属于本地的文化以吸引眼球,一些地方照搬照抄别人的文化表现模式,降低了文化本身的品位,长远看,这势必会对文化的传承和旅游市场的发育造成伤害。解决这些问题,一方面需要政府站在更高的层面,做好旅游开发的规划和统筹,另一方面,也需要开发者转变观念,树立旅游开发“差异化”必须基于地域文化原真性和先进性的理念,并将其贯穿到旅游资源保护和开发利用的全过程中。 
      (四)维护资源的地域特殊性
      本法所称资源的地域特殊性,是指某一资源不同于其他资源的特殊自然属性以及周边环境。每个资源在开发利用前都已经具备个性化的自然属性,并已经处在一种既定的自然状态和周边环境中。旅游开发要在保持自然属性和周边环境的前提下进行,才能突出特色、避免同质化、形成吸引力,也才不会对环境和资源的整体性造成破坏。《文物保护法》确立了文物修缮利用“修旧如旧”的原则,《风景名胜区保护条例》提出了建设要与周边环境相协调的要求,本法作出旅游开发利用要维护资源的地域特殊性规定,也可以以说是对长期经验总结的确认。
      (五)考虑军事设施保护的需要
      与其他自然、人文资源不同,军事设施涉及国家安全,旅游开发中所体现出的保护军事设施要求更具特殊性。关于军事设施保护,在《国防法》、《军事设施保护法》及其他法律法规中都有明确规定,本条是对有关内容的衔接性规定。
      三、明确了有关主管部门对资源保护和旅游利用状况进行监督检查的责任      我国现行体制下,各类用于旅游开发利用的资源都分属于不同的部门主管,且都按照相应的法律法规履行监督检查资源保护情况的职责。按照行政工作“谁主管谁负责”的要求,主管部门必须承担起职责范围内资源保护和旅游开发利用的监督检查权,本法对主管部门的这一责任进行了明确。
      第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。
      【条文主旨】      本条是关于政府应当组织对旅游发展规划执行情况进行评估的规定。
      【立法背景】      本法确立了旅游发展规划的法定地位,为使规划能够真正得到有效执行,同时设定了旅游发展规划评估制度,意在增加政府工作透明度,并通过更广泛的社会监督保证旅游发展规划修编的科学性,增强旅游发展规划的执行效力。各级政府可结合自身实际,按照本法的要求开展评估活动。
      【条文解读】
      一、政府是旅游发展规划评估的组织主体
      政府的组织职能应当体现在以下方面:一是确定评估的周期,规划编制完成并开始执行后,即可以开始定期或不定期组织评估;二是确定参加评估的人员范围,并科学确定相应方面代表的比例;三是建立相应的评估工作机制和工作程序;四是确立评估标准和指标体系,以使评估工作有章可循,相对科学;五是对评估成果的落实等情况进行监督和检查,并建立责任追究制。具体的组织工作由谁牵头、是否采取委托等方式,可以根据各地实际需要由政府自行确定。
      二、评估的作用、内容及组织      规划评估应该具有两方面的作用:一是监督规划的执行,保证规划的有效执行;二是及时发现问题,调整和修编规划,提高规划的时效性和科学性。与此相对应,评估的内容也有两个方面,即规划确定的内容是否得到了严格执行,以及通过执行发现规划本身存在哪些问题。发现规划没有得到严格执行的,政府应该建立严格的责任追究制,通过内部程序进行解决,纠正偏差;发现规划本身存在问题的,应该及时调整或修编。
      评估要按照公平的要求,合理选择政府及部门、第三方机构或专家学者、公众代表等评估人员,遵循以第三方和公众评价为主的原则。
      三、评估的结果应当向社会公布      这符合政府信息公开的有关要求,也是为更好地引入公众监督、畅通公众表达诉求渠道所做出的规定。公布的方式,可以通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等。同时,要及时搜集和反馈公开后的意见,吸纳合理内容,促进旅游规划的科学实施。
      第二十三条 国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策,推进旅游休闲体系建设,采取措施推动区域旅游合作,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合,扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。
      【条文主旨】      本条是关于对旅游产业进行政策扶持的规定。
      【立法背景】      近年来,随着旅游产业综合效应的不断发挥,旅游业在扩大内需、调整产业结构、稳定经济增长方面的作用得到充分释放,大力发展旅游业已经成为各级政府发展经济的重要手段,我国已经形成了上下重视、多方参与的旅游发展格局。但旅游产业属新兴服务业,发展基础总体上薄弱,过分注重规模效益而忽视质量效益的后果也不断显现,出现了旅游基础设施、公共服务设施不足,区域旅游发展不平衡、不协调,产业之间融合度不高等一系列问题。解决这些问题,一方面需要法律法规的健全完善,另一方面,也需要政府制定有针对性的政策,对旅游业发展进行引导和扶持。为此,本法将促进旅游业发展确定为国务院和各级地方政府的责任,并就通过政策促进旅游业发展提出了相应要求。
      【条文解读】      本法对政府通过制定政策,促进旅游业发展提出了四个方面的重点内容:
      一、推进旅游休闲体系建设      追求更高的旅游服务水平和旅游体验效果是旅游者的基本权利。但受经济发展阶段和市场供给的影响,休闲旅游在区域发展上不平衡,旅游产业持续健康发展的环境存在较大差异性,旅游者在旅游过程中的体验差别较大等问题仍然突出。旅游休闲体系建设内涵十分丰富,从休闲时间的保障到休闲设施的完善,再到休闲服务的体系性支撑,都需要政府给予政策支持。国务院为此专门在2013出台了《国民旅游休闲纲要》,把国民旅游休闲提高到一个新的历史高度。《纲要》所提出的一系列发展导向,需要进行配套和细化,还要在实践中不断完善和丰富。
      二、推动区域旅游合作      加强区域合作,有利于打破地区间的行政和非行政壁垒,形成合力,共同促进旅游业发展。近年来,一些旅游区域合作应运而生,如长三角合作区、京津冀合作区、珠三角合作区、环渤海合作区等。这些合作的组织化程度越来越高,并逐步向深度和广度上推进,效果得到了社会各个方面的普遍认同。但总体上看,旅游区域合作仍然存在合作内容较为简单、关键利益难于协调、地区间政策不能衔接甚至冲突、合作理念没有打破区域毗连等问题,需要通过政策予以指导和支持,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,以实现更大范围内的市场共享、资源共用、政策衔接、协调发展。
      三、促进旅游与其他产业的融合发展      近些年,随着旅游业的蓬勃发展,旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合不断加深,丰富了旅游产品,带动了相关产业的发展,取得了较好的效果。但观念不新、政策不足导致的结合不够,以及政策不衔接导致结合的实际效果不好等问题仍然不同程度地存在,需要各级政府站在更宏观的角度,通过政策扶持和协调予以解决。
      四、扶持老少边穷地区旅游业发展      一般来说,少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区受区位交通、社会经济和发展基础等条件的制约,其旅游发展水平较低,发展速度较慢。同时,这些地区往往又是旅游资源的富集区,拥有较大市场开发价值的红色旅游资源、民俗旅游资源、生态旅游资源等。这些地区的旅游产业发展和社会经济发展具有更为重要的民生意义和政治意义,是发挥地域比较优势,实现当地居民脱贫致富和社会经济全面发展的最有效途径。近些年,国家和各地政府通过发展红色旅游、乡村旅游和扶贫旅游等多种方式,一直致力于促进这些地方的发展,但其在经济发展全局中的相对弱势地位,决定了他们仍然是政府在相当长一个时期内需要特殊政策扶持的重点。
   
      
第二十四条 国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金,促进旅游基础设施、旅游公共服务和旅游形象推广。
      【条文主旨】      本条是关于促进旅游业发展提供资金保障的规定。
      【立法背景】      近年来,国务院和各地投入旅游业的资金逐年加大。目前,中央层面投入旅游业的资金主要有旅游发展基金,以及从国债资金、财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金、外贸发展基金以及节能减排专项资金、扶贫基金等专项资金中与旅游发展相关的资金等。各地的资金投人增长幅度较大,特别是地方对宣传促销和促进消费的投入较大。但是,普遍性的问题依然较为明显:一是政府投入资金的数量和增长缺乏法律和机制的保障;二是政府投入的资金使用方向不够明确;三是不顾及实际情况和发展需要投入效率低的情况不同程度地存在。
      【条文解读】
      一、政府投入资金促进旅游业发展的职责
      旅游业是现代服务业,是国家鼓励和重点支持发展的战略性支柱产业。《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》、《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》、《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》等文件,都对政府投入资金促进旅游业发展提出了要求。同时,旅游业总体上还处于起步期和成长期,政府就更应当加大投入,以实现更好的引导和支持。为此,通过法定的方式,对政府投人资金促进旅游业发展提出普遍性要求显得十分必要。
      二、政府资金投入需要根据实际情况      当前,我国各地旅游业的发展条件不同、发展水平不平衡,本着实事求是的原则,本条提出了“根据实际情况安排资金”的要求,大致有以下几个含义:一是总体上要根据旅游发展的实际需要,不搞全国一刀切;二是投人数量上要量力而行;三是投入的方式要因地制宜、因事制宜,以引导为主,更好地发挥市场的作用。
      三、政府投入资金的主要用途      (一)促进旅游基础设施
      以政府公共投入为主的旅游基础设施,是指直接为旅游者服务,具有公益性、社会性和基础支撑性的各项设施的总称。这些基础设施对旅游业发展,特别是对大众旅游的发展具有重要意义。其主要内容包括游客咨询服务中心、旅游厕所、旅游标识系统、游客休息站、自驾车旅游服务区、景区内外旅游交通设施、旅游停车场、配套供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安全防护设施等。总体看,这些旅游基础设施短缺仍是制约我国旅游业发展的瓶颈:欠发达地区旅游基础设施投入仍不足,东中部部分欠发达地区和西部重点旅游资源和旅游线路的基础设施配套建设还有很大缺口;乡村游、生态游、休闲度假游、探险游等新兴产品正日益成为人们的出游选择,但与之对应的智慧旅游公共信息服务平台、特种安全救援系统、专项旅游服务配套设施等新基础设施发展滞后。这些有必要通过政府加大投入和加强引导进行解决。
      (二)促进旅游公共服务
      旅游公共服务是指政府和其他组织为满足广大旅游者的公共旅游需求而提供的具有基础性、公益性和服务性的产品与服务。公共服务投人是政府职能的应有之义。旅游公共服务的主要包括旅游公共信息服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游惠民便民服务、旅游行政服务等方面内容。目前,一些地方旅游公共服务建设资金还未纳入政府财政预算,旅游公共服务投人没有固定来源,不能满足旅游公共服务建设、运营和管理的需要,需要逐步推动解决。
      (三)促进旅游形象推广
      形象推广是旅游基础建设的重要方面,本法第二十五条将旅游形象推广确定为政府责任。近年来,国家和地方政府在旅游形象推广方面的投入都在逐年加大,下一步,按照本法第二十五条的规定,将实施国家旅游形象推广战略,这是一个体系化的建设,在这一战略下国务院旅游主管部门和各地政府、旅游部门将承担起更多的职责,这些都需要进一步加大各层级的资金投人。
      第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作,建立旅游形象推广机构和网络,开展旅游国际合作与交流。
      县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
      【条文主旨】      本条是关于旅游形象推广的规定。
      【立法背景】      国家旅游形象是一个国家在国际社会中所展示的整体旅游面貌,整体旅游形象推广是旅游业具有特殊要求的产业规律,加强国家旅游形象推广对于旅游业发展和扩大国家影响力具有重要意义。国际旅游合作是配合国家对外交往整体战略、营造旅游业发展外部环境、提升中国旅游业国际地位的重要渠道。多年来,我国根据旅游业发展的实际,开展了多种类型的旅游形象推广工作,国际旅游合作与交流已经基本实现常态化、多元化以及实效化。但问题也一直存在,比如国家及各地的推广缺乏统筹、网络不健全、资金投入不足、推广形式过于单一等等,随着我国旅游业的发展以及外部环境的变化,我国旅游形象境外推广与国际合作交流需要进一步创新发展。
      【条文解读】
      一、国家制定并实施旅游形象推广战略
      国家旅游形象确立有特殊市场针对性、国家文化识别性和政治社会代表性,要根据旅游业发展的实际情况和国家整体战略来确立。近年来,以一系列我国与其他国家互办旅游年活动为标志,旅游推广与国家整体对外形象推广的融合进一步加快。本法明确国家制定和实施旅游形象推广战略,正式将旅游形象推广提升到国家战略的高度,就是要将旅游形象推广纳入国家整体形象推广的战略布局,建立起国家层面的旅游形象推广工作机制,制定跨行业、跨部门旅游形象的总体规划,明确工作目标、工作任务、工作措施和各部门工作职责,实现各类对外宣传资源的优势互补、资源共享、效果增强。
      由于旅游形象往往与国家和地方整体形象密切相关,需要统筹有关部门共同推进,为此,这一责任应当由各级政府承担。为此,除规定国家制定旅游形象推广战略外,本法还规定,县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
      二、旅游形象推广战略的内容      一是将旅游形象推广纳人国家整体形象推广的战略布局,明确战略定位,建立政府统筹下部门协力推进的工作机制,明确发展方向和各部门职责;二是对旅游形象推广进行总体规划,明确工作的主要目标、推进的主要步骤、采取的主要措施、传播的主要渠道等;三是形成国家旅游形象统一,各地旅游形象各具特色,有重点、分层次的旅游对外形象体系;四是确定旅游形象推广重点工程,包括旅游核心价值观理念塑造和传播工程、政府旅游政策优化和影响工程、旅游产品服务升级和品牌打造工程、国民文明旅游素质提升和宣传工程等;五是配套旅游形象推广的保障机制,包括组织机构保障,如建立和完善旅游形象推广机构和网络,扩大旅游推广覆盖面,加强人才保障和资金保障等;六是转变推广理念、创新推广方式和手段,探索政府推力和市场动力相结合的旅游形象推广新路径。
      三、国家旅游局在旅游形象境外推广中的主要职责      (一)对国家旅游形象境外推广工作的统筹组织
      统筹组织,就是要按照国家旅游形象战略和要求,牵头策划、组织实施、监督评价国家旅游形象的境外推广工作。具体包括:统一确定、适时调整国家整体对外旅游形象;形成工作机制,科学制定并组织实施国家旅游形象对外推广中长期规划,“请进来”和“走出去”相结合,协调相关部门、支持各地有序参与到国家旅游形象境外推广工作中来,并指导、规范各地做好地方旅游形象对外推广工作;建立旅游形象境外推广绩效评估制度,不断推进工作的科学化水平。
      (二)建立旅游形象推广机构和网络
      旅游形象推广机构和网络是国家旅游形象推广的重要渠道,也给各地和旅游企业对外形象推广提供了重要平台。建立旅游形象推广机构和网络是世界上许多旅游发达国家的普遍做法。目前,国家旅游局在境外常设的旅游办事处已经达到19个,往往是一个办事处负责周边若干国家或地区的推广任务,人员编制和资金保障等均显不足。按照立法本意,并结合我国旅游市场实际情况,旅游形象推广机构和网络应由国务院旅游主管部门牵头组织成立,并有计划、有步骤地把驻外旅游办事处建设成中国旅游海外体验中心、推广中心、交流中心。
      (三)开展旅游国际合作与交流
      国务院旅游主管部门代表国家,并指导、统筹地方旅游部门、行业协会、旅游科研院校、旅游企业积极开展旅游国际合作与交流,主要任务是,组织形成国际交流合作中长期战略,建立评估工作效果的合理制度,增强合作的主动性,在合作对象上根据地缘政治与市场发育渐次推进,在合作主体上充分调动地方与产业积极性,在合作效果上注重提升中国的国际话语权。
      第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台,无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。
      旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。
      【条文主旨】      本条是对加强旅游公共服务体系建设提出的具体要求。
      【立法背景】      近些年,在各级政府的重视下,我国旅游公共服务建设取得长足发展。截止到“十一五”末期,我国各地旅游资讯网站已普遍建立,全国旅游服务热线12301逐步开通,旅游咨询热线在主要旅游城市普遍设立,旅游咨询中心在优秀旅游城市基本建立。全国共建成旅游咨询中心及站点1500余个(不含景区内的游客中心),部分城市已形成由主中心、分中心、咨询站点、触摸屏等组成的旅游咨询网络。以游览咨询信息、假日旅游市场信息、境内外旅游目的地安全风险提示信息、旅游服务质量信息等为代表的旅游公共信息内容不断充实,信息发布渠道逐步拓宽。2010年发布的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》中,明确提出了到“十二五”期末,建立健全旅游公共服务体系的目标。我国旅游公共服务提供方面也已经具备了一些制度基础,如以《公共信息导向系统设置原则与要求》和《旅游信息咨询中心设置与服务规范》为代表的国家标准,以《城市旅游公共信息导向系统设置原则与要求》和《城市旅游集散中心等级划分与评定》为代表的行业标准,以《旅游咨询服务中心等级划分与评定》和《旅游集散中心等级划分与评定》为代表的地方标准,这些制度为旅游公共服务具体内容入法提供了依据。但旅游公共服务建设还存在数量不足、现代化信息手段还欠缺、舒适性和便捷性有待提高、发展不平衡和设施布局不合理等问题。基于此,并针对当前旅游公共服务方面最为突出的需求,本法对旅游公共服务提供作出了较为详细的规定。
      【条文解读】
      一、旅游公共服务提供的责任主体是政府
      公共服务提供本身就是政府的应有职责,旅游公共服务提供涉及多个部门、多个产业,应当由政府统一协调和推动。政府在公共服务提供方面的责任是统筹职责,即政府调动、要求各相关部门在各自的职责范围内,履行提供相应旅游公共服务的职责。
      二、旅游公共信息和咨询服务      旅游公共信息和咨询平台包括旅游咨询服务中心、旅游集散中心等实体,也包括网络、咨询电话等载体。“必要信息和咨询服务”主要指:一是旅游目的地旅游景区、酒店、餐馆等的简介及价格信息;二是旅游景区及旅游目的地整体的交通布局、流量等相关信息,包括自驾游线路信息;三是旅游目的地气象信息;四是旅游景区及旅游目的地安全环境、不可抗力事件、突发事件、公共卫生事件等安全信息;五是旅游景区及旅游目的紧急医疗救助机构等相关信息。必要的旅游公共信息和咨询服务最基本的旅游公共服务,所以本法规定,以上信息需要由政府无偿提供。这充分体现了整部法律以人为本的原则,以及国家对发展旅游业的重视,是本法在具体制度设计上的一大亮点。
    设立旅游咨询中心是为旅游者提供旅游线路信息和咨询服务的重要措施,是为旅游者无偿提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务的重要平台。现实中,旅游咨询中心还有旅游项目(景区、景点)开发与管理服务、旅行社服务、宾馆酒店服务等功能。旅游指示标识主要包括:景区导览标识,配有景区导览图以及景区的简介;交通引导标识,向旅游者指明去往旅游景区或景区内部景点的方向;警示标识,对景区及通往景区的道路上易出事故地点设置警示标识等。
      三、建立旅游客运专线和游客中转站      近年来,城市及周边“一日游”等短途旅游蓬勃发展,但大量“黑车”、“黑导”非法经营“一日游”,损害游客利益,社会反响极差。本法要求建立旅游客运专线和游客中转站,可以给旅游者实现短途自助游提供必要保障,从而遏制“一日游”中的违法经营等问题的发生。
      理解该款,主要有两个关键点:一是责任主体是“旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府”。因为与城市及周边游相关的交通、信息等公共服务提供,涉及多个部门、多个行业,必须在政府的统筹和领导下协调推动。二是明确了建立旅游客运专线或者游客中转站的公共服务提供方式。从实践经验看,旅游客运专线主要指联系城市中心区和城市及周边主要景区的专门客运服务;游客中转站一般是集游客集散、分流、旅游信息咨询服务等功能于一身的综合服务体,在一些地方,为解决通往景区的道路交通拥堵等问题,中转站还提供私家车泊车、转乘景区专线等服务,值得借鉴。
      第二十七条 国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训,提高旅游从业人员素质。
      【条文主旨】      本条是关于促进旅游职业教育和培训的规定。
      【立法背景】      旅游业是劳动密集型的现代服务业。当前,我国拥有的2万余家旅行社、2万余家规模以上景区、30万家住宿经营者,直接从业1350万,间接从业8000万。一方面,通过立法促进旅游业人力资源的发展,是转变发展方式、增加劳动就业的迫切需要;另一方面,许多旅游从业人员直接与旅游者接触,其服务水平关乎整体的旅游者满意度,有必要鼓励积极开展对从业人员的教育与培训工作,实现旅游从业人员综合素质与旅游者满意度的同步提升。
      目前,我国已经有1700多所旅游院校(系),从事旅游职业教育和人才培训。《国务院关于加快发展旅游业的意见》第16条规定,“要加强旅游从业人员素质建设。整合旅游教育资源,加强学科建设,优化专业设置,深化专业教学改革,大力发展旅游职业教育,提高旅游教育水平。建立和完善旅游职业资格和职称制度,健全职业技能鉴定体系,培育职业经理人市场。抓紧改革完善导游等级制度,提高导游人员专业素质和能力,鼓励专业技术人员特别是离退休老专家、老教师从事导游工作。实施全国旅游培训计划,加强对红色旅游、乡村旅游和文化遗产旅游从业人员培训,五年内完成对旅游企业全部中高级管理人员和导游人员的分级分类培训”。
      【条文解读】      本条所称旅游从业人员,是指旅游活动涉及的吃、住、行、游、购、娱各方面的工作人员,包括直接或间接为旅游者提供服务的所有人员。由于这些从业人员归属于不同部门、不同行业,对其加强职业教育和培训。也是多部门责任。目前,依据《职业教育法》,各部门都已制定相应的加强从业人员职业教育和培育的部门规章、规范性文件,涉及这些部门管理的旅游从业人员,应当接受所在部门的职业教育和培训;此外,《国务院关于加快发展旅游业的意见》,国家旅游局《关于大力发展旅游业促进就业的指导意见》、《旅游服务质量提升纲要》等,也从横向上对加强旅游从业人员职业教育和培训提出要求,进行政策引导,旅游部门和相关部门需要紧密配合,落实这些要求和规定,形成工作合力,以职业教育和培训为主要手段,不断提升旅游从业人员整体素质。
      按照《中国旅游业“十二五”人才发展规划》,加强旅游职业教育主要有以下工作内容:一是设立旅游职业教育专项发展基金,支持欠发达地区旅游职业教育发展;二是加强对旅游职业教育发展的基础研究,列入全国教育科学规划;三是加强对旅游职业教育专业建设的规划指导,优化专业设置,有效整合教育资源;四是支持有条件的地区和院校开展旅游职业教育综合改革,率先达到国际先进办学水平;五是支持开展旅游职业教育教学改革,创新教学模式,加强校企合作;六是支持提升旅游职业教育学历层次,探索举办本科、研究生阶段旅游职业教育;七是加强旅游中等职业教育和高等职业教育的有效衔接;八是加强对旅游职业教育发展的行业指导。
      按照《中国旅游业“十二五”人才发展规划》,加强旅游培训主要有以下工作内容:一是各级旅游主管部门将行业从业人员培训经费列入专项经费预算;二是国务院旅游主管部门制定培训规划和培训标准,开展引导性、示范性培训,其他各级旅游主管部门和行业组织依据有关法律法规,在各自职责范围内制定培训计划,组织开展行业从业人员培训;三是各级旅游主管部门加强培训资源建设,提高培训信息化、网络化水平;四是各级旅游主管部门加强对旅游企业人员岗位培训的宏观指导;五是支持各类培训机构举办专业化、集约化、规模化、网络化旅游从业人员培训。
第二章旅游者
 
      第九条 旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。
      旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。
      旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者对旅游产品和服务享有公平交易权利的规定。
      【立法背景】      旅游者作为一般消费者,在旅游活动中受消费者权益保护法等法律的保护。同时,针对旅游经营行为的特殊性和旅游活动具有的异地性、空间移动迅速等特点,为了保护旅游者的合法权益,有必要对旅游者的自主选择权、知情权和获得诚信服务权等作出规定。
      【条文解读】      旅游者向旅游经营者购买旅游产品和服务,属于民事法律关系,其特点是双方的法律地位平等。但在实践中,作为一方当事人的旅游者,与另一方当事人旅行社、住宿、交通等旅游经营者及其导游等旅游从业人员相比,由于信息不对称等多种原因,导致旅游者在特定情况下处于相对被动、弱势的地位。同时,相当一部分旅游者不清楚自己的权利,自我保护意识薄弱。本条针对旅游活动中这些突出问题,明确规定了旅游者在购买旅游产品和服务时的权利,旨在增强旅游者的自我保护意识和旅游经营者的责任意识。旅游者享有的主要权利概括为:
      一、自主选择权      旅游者在购买旅游产品和服务时,享有与旅游经营者进行公平交易的权利。一是自主选择价格合理的旅游产品和服务。即使是在已事先设计好的旅游服务格式合同中,旅游经营者也应当允许、尊重和保护旅游者的自主选择。如旅游者不希望参加旅游产品中的某类项目,旅游经营者应当同意,不得强迫其购买。二是旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。有的旅游经营者往往违反平等自愿、公平交易的市场准则,以旅游者需要的旅游产品和服务已没有名额等为由,推荐价格更高的旅游产品和服务;有的旅游经营者在未达到约定的人数不能出团时,未征得旅游者的书面同意,擅自将旅游者转团、并团,甚至卖团,从而损害了旅游者的自主选择权。
      二、知情权      知情权是指知悉、获取信息的自由与权利。旅游者一是有权要求宣传信息真实。旅游活动经常跨地域进行,信息的描述,对旅游者购买旅游产品和服务的决定起着至关重要的作用。多数旅游者是第一次接触旅游目的地信息,旅游经营者在宣传手册中提供的各项信息、行程安排、价格等,必须真实准确,对旅游中存在的风险必须予以充分提示,不能利用其掌握信息和情况的绝对优势,做夸大或者虚假宣传,误导、诱骗旅游者购买其旅游产品和服务。二是有权要求旅游经营者作为合同一方主体的情况真实。在包价旅游合同中,负责签约的旅行社将接待业务委托给地接社履行的,应当载明地接社的名称及相关信息;如果签约的旅行社是受其他旅行社的委托代理销售包价旅游产品的,应当载明委托社和签约旅行社的名称及相关信息。方便旅游者知道为其提供服务对象的真实身份,在发生问题和纠纷时,能够及时维护自身的合法权益。三是有权获知旅游产品和服务的真实详情。要求旅游经营者提供行程、项目的具体安排,入住饭店的星级情况,乘坐交通工具的种类和级别等信息。
      三、获得诚信服务权      旅游者享有接受诚信服务的权利。一是有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。约定可以是口头的,也可以是书面的。包价旅游合同必须采用书面形式,包价旅游服务合同随附的旅游行程单是合同的重要组成部分。二是要求旅游经营者严格依照合同约定和旅游行程单的安排,全面履行义务。根据本法和合同法等相关法律的要求,旅游经营者在旅游行程开始前、过程中,均应遵循诚实信用原则,不得随意增加或者减少旅游项目,降低服务标准,擅自变更旅游行程安排。如果旅游经营者不履行或者未按合同约定全面履行义务,旅游者有权要求其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任;如果发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程,导致合同不能完全履行的,旅游经营者应向旅游者作出说明,可以在合理范围内变更合同;旅游者不同意变更的,可以解除合同。无论是合同变更还是解除,旅游经营者应当采取适当措施,将损失减少到最小程度。三是除旅游者自己提出,或者发生本法第六十六条规定的因旅游者自身原因引起,第六十七条发生不可抗力或者旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件等,可以解除合同的法定情形外,旅游经营者不得擅自解除合同。   
     
需要说明的是,我国保护消费者权益的法律也同样适用旅游者。本法没做规定的,适用消费者权益保护法和其他相关法律。
 
      第十条 旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者享有被尊重权的规定。
      【立法背景】      鉴于旅游者进行旅游活动具有精神享受的基本特征,针对旅游活动和旅游经营过程中可能引发对旅游者的歧视现象,以及由此造成对旅游者基本权利的损害,本条从尊重旅游者人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰三个方面进行了规范。
      【条文解读】      人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重,是旅游者基本权利的重要体现。人格尊严在法律上是人格权的一部分,人格权是整个法律体系中的一种基础性权利,是社会个体生存和发展的基础。我国宪法规定,国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯,有宗教信仰自由。一是旅游者不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等,都有权参与与自身行为能力和健康状况相适应的旅游活动。二是来自各民族、各地区的旅游者要互相尊重,和睦相处。我国是一个多民族的国家,在长期的发展中,各民族有着历史形成的、独特的生活习性、风俗习惯和宗教信仰。有的旅游者有着一些特别的膳食要求和宗教习惯,旅行期间在条件允许的情况下,应该尽可能地予以安排,不应嘲笑、歧视和在公共场所进行议论。本法有针对性地赋予旅游者受尊重权,是为了保障旅游者在旅游活动中,真正能够愉悦身心,增强幸福感和满足感。
 
      第十一条 残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。
 
      【条文主旨】      本条是关于对特殊群体的旅游者依法给予便利和优惠的规定。
      【立法背景】      随着我国社会经济的发展和文明程度的提高,一方面,残疾人、老年人、未成年人等特殊群体有愿望、有条件参与旅游活动;另一方面,为这些特殊群体提供旅游便利和优惠服务是社会文明的基本体现和要求。因此,本条作了与其他相关法律、法规的衔接性规定。在立法过程中,有些意见提出,除了对残疾人、老年人和未成年人给予便利和优惠外,实践中对在校学生、现役军人、教师等身份的旅游者,不少地方和景区也已给予各种优惠,建议在本法中将优惠对象一一列出。考虑到随着经济的发展和国家财力的增强,现实生活中给予便利和优惠的对象可能不断扩大,本法难以作出周延性规定;同时一些法律、法规对给予便利和优惠的对象已经作出了相关规定。所以本条在给予便利和优惠的对象上没有采取列举的方式,而用“等”字予以概括;在给予便利和优惠的内容上,“依照法律、法规和有关规定”执行,为更多群体享受便利和优惠留下了发展空间。
      【条文解读】      残疾人、老年人、未成年人等由于年龄和生理特点,在社会生活中属于应当受到照顾的群体。一是我国法律历来重视对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的保护,满足他们对精神文化生活的需求。《残疾人保障法》规定,国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动,努力满足残疾人精神文化生活的需要。《老年人权益保障法》规定,博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等场所,应当对老年人免费或者优惠开放。《未成年人保护法》规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。二是各级政府积极贯彻落实法律的要求。《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》提出,改善国民旅游休闲环境。落实对未成年人、残疾人、老年人、高校学生、教师、现役军人等群体实行减免门票等优惠政策。鼓励设立公众免费开放日。文化部、财政部、国家价格主管部门等多次发出通知,要求公共文化设施以及实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点,对老年人、残疾人、未成年人及学生、现役军人等,实行门票免费或者优惠;列入爱国主义教育基地的游览参观点,对大中小学学生集体参观实行免票;学生个人参观实行半票。有条件的地区,对公益性城市休闲公园,可逐步实行免票开放。大部分省、自治区和直辖市人民政府及旅游资源丰富的地方人民政府,也根据法律和国家的政策,对上述群体给予了包括门票在内的相关优惠。三是要求为上述群体尽可能地提供各种方便和照顾,如为老年人、残疾人修建无障碍通道;为残疾人获取公共信息提供便利,提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务;为老年人、未成年人修建必要的休息设施,等等。
      需要说明的是,本条属于倡导性规定。一是允许各地方人民代表大会常务委员会和政府在财力许可的情况下,可以通过制定地方法规和相关规定,扩大给予便利和优惠对象的适用范围。如有的景区,目前对老年人的门票优惠,不仅适用境内中国旅游者,也适用境外旅游者。只要境外旅游者出示能够证明其年龄的合法证件,与中国旅游者享受同等优惠。一些公益性城市休闲公园,已实行免票开放。二是虽属于倡导性规定,但并不意味着景区等相关单位可以不执行本法和相关法律、法规及规定对特殊群体给予便利和优惠的要求,缩窄适用范围。
 
      第十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利。旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者在人身和财产遇有危险和受到损害时有要求救助和赔偿的规定。
      【立法背景】      旅游活动多在户外进行,“游山玩水”中的安全问题不容忽视。本法高度重视旅游者的人身安全和财产安全,不但在本条从旅游者权利的角度作出规定,还在本法设“旅游安全”专章,对旅游经营者、当地政府及相关机构对旅游者的救助责任分别作出规定。
      【条文解读】      旅游者人身安全和财产安全是其顺利进行旅游活动的物质基础。人身权和财产权是宪法和其他法律、法规保护的公民最基本的权利。人身权包括的内容比较广泛,但主要指人的生命、健康、人格、名誉和人身自由等权利。财产权是人身权的对称,是公民作为权利主体所享有的具有经济利益的权利,具有物质财富的内容,一般以货币计算。
      一、旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利      自然灾害、事故灾害、公共卫生事件或者人为因素等都可能造成这种危险。首先,这种危险是正在发生的,或者是能够预见、并且对旅游者的人身或者财产的安全直接构成威胁的情形。如在旅行途中,旅游者患上传染病或者其他严重疾病;旅行团因车辆故障抛锚一时难以修复,而道路上来往车辆多,有发生碰撞的潜在危险等。其次,旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律规定的特定义务人接到报警求助后必须立即组织施救。本法规定的“旅游经营者”包括旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。一般而言,旅行社及有关旅游经营者应立即按照法律法规的规定向有关部门报告,同时展开必要的救助,事后还应配合有关方面做好善后工作。“当地政府”可以是乡镇、市(县)或者省级人民政府。对于在跨行政区域的地区发生的危险,相关的当地政府要协调配合,共同援救。《突发事件应对法》规定,履行统一领导职责的人民政府可以采取单项或者多项应急处置措施,组织和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员及采取其他救助措施。“相关机构”主要指负有法定职责的特定义务人。《人民警察法》规定,人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助。《传染病防治法》规定,医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗。《道路交通安全法》规定,医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救,不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。总之,收到求助的政府及其有关部门应当迅速组织力量施救,最大限度地减少损害扩大,并组织做好善后处理等相关工作。本法第八十一条和第八十二条对施救责任作了具体规定。需要说明的是,本法没有列明具体的救助机构,是考虑到旅游者人身和财产遇有危险和受到侵害时的情况复杂,参加救助的机构不同。本法根据危险发生的情况,依照相关法律、法规的规定,要求负有法定义务的机构参与救助,增强了对事件处置的灵活性和可操作性。目前实践中较为普遍存在的问题是,一些旅游者为了追求新奇、刺激,无视当地“请勿入内”的安全警示,到一些尚未开发的地方自行“探险”。在这种情况下,一旦旅游者人身、财产安全遇有危险时,虽有请求救助和保护的权利,但可能因为当地不具备旅游的基本条件和安全设施,难以及时锁定出事位置或者由于地形过于奇特等障碍,不具备实施救援的条件,贻误救援时机。因此,保护人身、财产安全,也是旅游者自己的重要责任。本法同时规定,旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用,体现了“谁使用、谁付费”的平等原则。
      二、旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利      由于旅游活动涉及吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及多个行业和部门,因而造成“侵害”的因素和侵害的主体较为复杂。有因旅游经营者合同违约给旅游者造成的侵害,也有因侵权行为给旅游者造成的侵害。如旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。包价旅游合同中旅游者自行安排活动期间,旅行社未尽到安全提示、救助义务的,应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任(第七十条第一款、第三款);景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任(第五十四条)。同时,考虑到旅行社作为旅游活动的组织者,本法规定了严格的“由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔”(第七十一条第二款)。由于其他原因造成旅游者人身损害、财产损失的,本法未作规定的,适用《侵权责任法》及相关法律的规定。旅游者人身、财产受到侵害的,可依法循以下途径请求赔偿:一是协商,向对方当事人要求赔偿;二是调解,可向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;三是仲裁,根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;四是诉讼,向人民法院起诉。
 
      第十三条 旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者文明旅游的规定。
      【立法背景】      旅游活动中,一些旅游者不文明旅游的行为并不少见,为引导旅游者健康、文明旅游,本条对旅游者如何在旅游活动中文明旅游作了规定。
      【条文解读】      随着人们生活水平的提高,外出旅游已经成为越来越多人的选择。从整体来看,旅游者的文明素质不断提高,但仍有许多不尽如人意之处,一些不文明旅游的行为仍时有发生。实践中,一些旅游者在旅游活动中不顾及社会公共秩序和社会公德,无视当地风俗习惯、文化传统和宗教信仰,引发与当地居民的摩擦和矛盾,甚至因违反当地禁忌而发生不愉快事件,旅游者自身安全受到威胁;一些旅游者在一些名胜古迹、文物上乱涂乱画,破坏旅游资源;一些旅游者,乱扔垃圾、攀爬树木、踩踏绿地、追捉动物,破坏生态环境。为此,本法规定,旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境。与此同时,本法还规定,旅游者在旅游活动中应当遵守旅游文明行为规范。本法中所指旅游文明行为规范,主要是指中央文明办与国家旅游局于2006年10月公布的《中国公民出境旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》。指南和公约专门针对中国公民出境旅游和国内旅游较易出现的不文明行为,用通俗易懂的语言、简明扼要的形式,对公民文明旅游提出了基本要求,具有较强的指导性,旅游者应当遵守上述行为规范。对于刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的行为,我国治安管理处罚法规定了法律责任,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款。除了对旅游者遵守旅游文明行为规范作了规定外,本法第四十一条还规定,导游和领队应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,劝阻旅游者违反社会公德的行为。通过这些法律规定,对旅游者文明行为的综合引导机制正在探索和形成中。
 
      第十四条旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得损害他人合法权益的规定。
      【立法背景】      实践中,一些旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害他人合法权益,包括当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,比如强行霸机、人为拖延时间造成整团行程受阻、人为扩大损失等行为,本条明确对此予以禁止。
      【条文解读】      旅游者在旅游活动中,会与当地居民、其他旅游者、旅游经营者和旅游从业人员打交道,在发生旅游纠纷、处理旅游纠纷过程中,也常常会与上述对象产生联系。在处理这些社会关系时,不损害当地居民的合法权益,不干扰他人的旅游活动,不损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,是对旅游者的基本要求,也是法定义务。实践中,存在一些旅行社在接待标准、服务质量等方面不符合约定的情况,依法维护自身的合法权益是旅游者的权利,但也出现了一些旅游者采取过激行为从而侵害他人合法权益的情况。比如,有的旅游者在旅游活动中发生纠纷时,采取拒绝登车、船、飞机等行为拖延行程,影响了其他旅游者的合法权益;有的旅游者谩骂甚至殴打导游、领队,损害旅游从业人员的合法权益;有的旅游者在与旅行社解决纠纷过程中,在旅行社门市吵闹,影响旅行社的正常经营活动。本法除在本条对旅游者损害当地居民合法权益、干扰他人旅游活动、损害旅游经营者和旅游从业人员合法权益的行为予以禁止外,还在第六十六条规定,旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的,旅行社可以解除合同,给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任;在第七十二条规定,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,依法承担赔偿责任。
 
      第十五条 旅游者购买、接受旅游服务时,应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息,遵守旅游活动中的安全警示规定。
      旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。
      旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者安全义务的规定。
      【立法背景】      安全是旅游活动的基本要求,保障旅游安全,不仅仅是政府及其有关部门、旅游经营者的责任,旅游者也应负有相应的安全义务,本条对此明确予以规定。
      【条文解读】      一、如实告知健康信息、遵守安全警示规定    旅游活动虽可以放松休闲,但免不了舟车劳顿,有的旅游活动,也不适合一些有特定身体疾病的旅游者参加,比如高血压患者如果有高原反应,可能就不太适合参加高原地区的旅游活动,患有传染病等疾病的,可能也不太适合参加旅游活动。旅游者如实告知旅游经营者其与旅游活动相关的个人健康信息,有利于旅游经营者判断是否接纳旅游者参加相应的旅游活动,也有利于旅游经营者在接受旅游者报名后在合理范围内给予特别关照,减少安全隐患。旅游者的这一告知义务,是对自身安全、其他旅游者安全的负责,也是与旅游经营者诚信缔约、履约的要求。这一告知义务,不仅仅存在于购买旅游服务当时,而且存在于接受旅游服务中。相应地,根据本法第八十条,旅游经营者也应当就旅游活动中不适宜参加相关活动的群体等事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示。为保障旅游者人身安全,旅游者还需遵守旅游活动中的安全警示规定。这一安全警示规定,可以是旅行社、景区的安全警示规定,也可以是为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者的安全警示规定。安全警示规定的内容主要包括:正确使用相关设施、设备的方法;必要的安全防范和应急措施;未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备;不适宜参加相关活动的群体;可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。
       二、对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施予以配合      根据我国突发事件应对法,突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。旅游者在旅游活动中也难免会遇到突发事件。发生突发事件时,有关人民政府会组织有关部门采取相应的应急处置措施,比如疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员;标明危险区域,封锁危险场所,规定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动。根据本法,旅游经营者也会采取必要的处置措施,对旅游者作出妥善安排。为了保障旅游安全,旅游者应当服从指挥和安排,配合应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施。
      三、旅游者的安全责任      本法对旅游安全作了专章规定,对政府和有关机构对旅游者的安全保障责任作了规定,为保障旅游安全,旅游者也同样负有旅游安全义务,不能违反安全警示规定。对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,旅游者须依法承担相应责任,具体而言,因旅游者的上述行为造成旅游者自身损失的,应当由自己承担责任;给他人或国家造成损失的,应当依照相关法律法规的规定承担赔偿责任,有些情况下,甚至可能承担更为严重的刑事责任。
 
      第十六条出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。
      入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。
 
      【条文主旨】      本条是关于旅游者不得非法滞留、擅自分团、脱团的规定。
      【立法背景】      近年来出现了一些旅游者非法滞留和擅自分团、脱团现象,在国际国内造成了不良影响。本法对此进行了规范。
      【条文解读】      出境旅游者前往其他国家或者地区,一般需要取得前往国签证或者其他入境许可证明。该签证或者其他入境许可证明上载有入境有效期、停留期间等事项,出境旅游者不得超出签证有效期、超出停留期间在境外非法滞留。实践中,有的出境旅游者是报名参加旅游团出境旅游的,根据现行规定,旅游团队须从国家开放口岸整团出入境。在境外进行旅游活动,持有团队旅游签证的旅游者须作为一个团队,不得擅自分团、脱团。同样地,入境旅游者在我国境内旅游的,须遵守我国法律规定,按照许可的期限在我国境内旅游,不得非法滞留。如入境旅游者是随团入境参加旅游活动的,不得擅自脱团、分团。旅行社组织、接待出入境旅游,发现有非法滞留和擅自分团、脱团情形的,根据本法第五十五条的规定,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。未履行报告义务的,根据本法第九十九条,由旅游主管部门处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
第五章    旅游服务合同
 
      第五十七条 旅行社组织和安排旅游活动,应当与旅游者订立合同。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社与旅游者订立合同的一般规定。
      【立法背景】      合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,依法订立的合同,受法律保护。旅行社组织、安排旅游活动,是其作为经营者向旅游者提供、且以营利为目的的服务,双方的权利义务关系必须通过订立合同作出明确和规范,并以此约束双方的行为。
      实践中旅行社提供旅游服务的种类繁多,但以组织和安排旅游活动最为典型,本法因此要求旅行社在从事相关经营活动时,应当与旅游者订立合同。
      【条文解读】      一、订立合同的主体是旅行社与旅游者      旅行社因组织和安排旅游活动而与旅游者签订合同,该合同的双方当事人即为旅行社与旅游者。
实践中,关于合同的主体,有几个问题值得注意:一是企事业单位不以营利为目的而组织本单位工作人员自行旅游的,不属于本条要求的合同主体;二是企事业单位以自己的名义统一代表职工与旅行社订立合同的,每一位旅游者依然可以依据该合同向旅行社主张相应的权利。
      二、合同的内容是组织、安排旅游活动      本条规定的合同是以组织、安排旅游活动为主要内容,组织是对参加旅游活动的旅游者的组织;安排包括旅行社向旅游者提供事先组织成旅游产品的旅游服务,或者根据旅游者的要求,为旅游者提供相应的旅游行程设计、安排,并向旅游者提供约定的旅游服务。
      三、合同的订立      本条规定的合同的订立,是旅行社与旅游者之间做出意思表示、达成合意,最终签订合同的过程。合同的订立,最常见的是通过采用由旅行社提供的格式合同来订立,国家旅游局和国家工商总局也通过公布相关包价旅游合同示范文本,对相关合同的基本内容、当事人之间的权利义务关系进行规范。旅行社自己设计格式合同的,应当遵守《合同法》和本法及相关法律、法规的规定。实践中,旅游者与旅行社订立的合同,大多是由旅行社提供的格式合同,合同法中对格式合同已有明确规定,同时《旅行社条例》第二十九条第二款也规定,“旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释;对格式条款有两种以上解释的,应当作出有利于旅游者的解释;格式条款和非格式条款不一致的,应当采用非格式条款”。
      第五十八条 包价旅游合同应当采用书面形式,包括下列内容:
      (一)旅行社、旅游者的基本信息;
      (二)旅游行程安排;
      (三)旅游团成团的最低人数;
      (四)交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准:
      (五)游览、娱乐等项目的具体内容和时间:
      (六)自由活动时间安排;
      (七)旅游费用及其交纳的期限和方式:
      (八)违约责任和解决纠纷的方式;
      (九)法律、法规规定和双方约定的其他事项。
      订立包价旅游合同时,旅行社应当向旅游者详细说明前款第二项至第八项所载内容。
      【条文主旨】      本条是关于包价旅游合同内容和形式,以及旅行社在订立包价旅游合同时说明义务的规定。
      【立法背景】      由于包价旅游合同与其他类型合同在性质上存在不同程度的差异,本法在充分借鉴国外关于包价旅游合同的立法例的基础上,使包价旅游合同作为典型合同,对旅行社等经营者与旅游者之间的权利义务关系,作出明确规定。
      【条文解读】
      一、包价旅游合同
      在各国立法例上,包价旅游合同的名称不同。德国、日本称为“旅行契约”、“旅游契约”;欧盟称之为“一揽子包价旅游合同”,英美国家多称之为“一揽子旅行、一揽子旅游、一揽子度假”等,以突出旅游由多项给付结合的特征;《关于包价旅游合同的布鲁塞尔公约》则称之为“组织包价旅游合同”,突出旅游经营者组织旅游活动的行为特征;我国旅游界习惯上将此种合同称为“包价旅游合同”,侧重强调旅游的总价支付特征。本法采纳了这一名称,强调的也是招徕、组织、提供多项服务、总价支付的特征。
      关于包价旅游合同,还有以下几点值得注意:
      (一)安排行程是包价旅游合同的必备要素。行程安排是包价旅游合同区别于委托、居间等合同的根本点。旅行社一些单项或多项代订等经营活动,可以直接适用《合同法》相关规定。
      (二)旅游经营者根据旅游者所定计划来安排行程,虽不是“主动和预先组合旅游服务”,但应该属于包价旅游合同的范畴。
      (三)包价旅游合同没有关于旅游时间的限制。“一日游”通常不会超过二十四小时,也不涉及过夜问题,但却具备安排旅游行程、提供两项以上服务等特征,实践中也亟须法律规范。
      (四)包价旅游合同中旅游服务既可以是旅行社自己提供,也可以通讨履行辅助人提供。
      二、包价旅游合同的内容      本条对包价旅游合同的内容做了详细列举,这些内容与双方的权利义务直接相关。与《旅行社条例》第二十八条的规定相比较,本法在以下三个方面做了相应的调整:第一,包价旅游合同中不再对“旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称”和“需要旅游者另行付费的游览项目及价格”作出约定,以与本法第三十五条的规定相协调。第二,本法第六十五条、第六十六条、第六十七条等规定中,对包价旅游合同的解除、变更等作出了明确规定,无须再在合同中对“解除或者变更合同的条件和提前通知的时限”作出约定。第三,增加了关于旅游团成团的最低人数的内容要求,以与本法第六十三条的规定相衔接。
      三、包价旅游合同的形式      合同的形式包括口头形式、书面形式和推定形式三种。本条规定,包价旅游合同必须采用书面形式。然而,根据《合同法》第三十六条的规定,法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同,当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。根据该规定,旅行社未与旅游者签订书面包价旅游合同,但已向旅游者提供了旅游服务的,包价旅游合同关系依然成立,双方之间的权利义务关系应当根据本法的规定予以确定。
      法律对书面形式的要求,主要目的就在于,保留证据、降低纠纷解决难度,以及提醒当事人慎重对待等。
      四、旅行社的合同内容说明义务      根据本条第二款的规定,在订立包价旅游合同时,旅行社负有向旅游者详细说明本条第一款所规定的第二项至第八项相关内容的义务,未履行该义务的,即可能因为违反说明义务而导致包价旅游合同不成立、被撤销等,因此造成旅游者损失的,应当承担赔偿损失的责任。
          第五十九条 旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单。旅游行程单是包价旅游合同的组成部分。
      【条文主旨】      本条是关于旅游行程单的规定。
      【立法背景】      旅行社经营活动中,在与旅游者订立包价旅游合同环节时,为便捷起见,通常使用旅游和工商部门推荐的合同范本。这种范本包括了法律、法规所要求的包价旅游合同必备的条款。由于每个团队的行程虽属于变量性的,但对团队中每一位旅游者是相同的,且其内容较多,如订立合同时现场填写,势必影响效率。因此,多数旅行社采用对每一团队行程制作行程单交给旅游者的做法,本条规定,即明确行程单所列内容为包价旅游合同的组成部分。
      【条文解读】
      一、旅游行程单的法律性质
      旅行社提供旅游行程单、说明具体旅游服务时间、地点、内容、顺序等,是对包价旅游合同的履行所做的承诺,是对旅行社根据包价旅游合同所承担的旅游服务提供义务的具体化。因此,合同与行程单虽有先后,但内容、标准和权利义务必须是一致的。就此而言,旅游行程单是包价旅游合同的组成部分,旅行社不仅应当按照包价旅游合同履行合同义务,而且应当按照旅游行程单的规定履行合同。如旅行社提供的旅游服务与旅游行程单载明不一致,旅行社应承担相应的违约责任。
      二、旅游行程单的提供义务      旅行社提供旅游行程单的义务,应当在行程开始前履行,即出团前提供给旅游者。旅行社未在旅游行程开始前向旅游者提供行程单的,属于违反合同义务的行为,应根据本法第七十条的规定,承担继续履行、采取补救措施、赔偿损失等责任。
      第六十条 旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的,应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。
      旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的,应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。
      安排导游为旅游者提供服务的,应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社委托销售包价旅游产品、委托地接社接待和安排导游的规定。
      【立法背景】      委托销售包价旅游产品,是旅行社扩大销售网络的做法之一,也是其合理选项;由于旅游目的地的异地性,组团社将接待业务委托交由目的地接待社的做法,也是旅游服务的合理分工;旅行社提供导游服务时,应当向导游支付报酬。本条是将三个特定情形下,包价旅游合同也需具备的条款所作的规定。
      【条文解读】
      一、包价旅游产品销售的代理
      旅行社对其通过线路设计、服务组织而形成的包价旅游服务,既可以自行向旅游者进行宣传、招徕,与旅游者订立包价旅游合同,也可以通过委托其他旅行社来完成。旅行社行业通过委托代理机制,可以逐步实现旅行社业垂直分工体系的建立,既扩大旅行社收客网络,也方便旅游者就近报名。
      本条第一款规定,旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的,应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。其中,委托其他旅行社代理销售包价旅游产品的旅行社是委托社,接受委托为其他旅行社销售包价旅游产品的旅行社为代理社。
      为符合《民法通则》关于委托代理的相关规定,代理社应当在代理权限内进行销售、缔约,不得超越代理权限、无权代理等,同时,代理社应该遵守代理的显名原则,即向旅游者公开包价旅游合同的相对方,即委托社。
      根据《民法通则》第六十三条的规定,“代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为,承担民事责任”。这就表明,作出委托的旅行社,应当对代理社在代理权限内实施的行为承担责任,而非由代理社直接向旅游者承担责任,委托社认为代理社有过错的,可以在向旅游者承担责任后,依据其与代理社达成的委托合同依法追偿。
      关于代理社向旅游者公开自身的代理社身份、委托社信息的义务,根据国家旅游局《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》(旅监管发[2010]77号)要求,代理社必须将《委托招徕授权书》与许可证、营业执照一起放置于经营服务场所的显要位置,明示其为委托社招徕。所有宣传招徕资料、广告、行程和线路计划材料上,都必须标明为接受委托社委托的代理招徕以及委托社的名称,不得故意隐瞒或误导旅游者和社会公众。代理社还应当在相关资料上,同时标明委托社的许可证编号、地址、联系方式等内容。
      二、接待业务的委托      基于旅游活动的跨地域性特征,旅行社为了降低经营成本、发挥目的地旅行社在旅游接待方面的优势,大多将旅游目的地的接待业务交由目的地旅行社承担。所以,旅行社将接待业务委托给地接社,并不属于组团社将包价旅游合同转让给地接社。既然组团社在旅游目的地并非自行提供旅游接待服务,则应尊重旅游者的信息知情权,将目的地地接社的相关信息明确告知旅游者,以便旅游者对旅游服务做充分的了解。为此,本条第二款明确规定,旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的,应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。
      与前述包价旅游委托代理销售相同,组团社委托地接社的,要对地接社的行为向旅游者承担责任,本法第七十一条对此作了具体规定。
      三、导游服务的安排      导游,是指依法取得导游证,接受旅行社委派,按照旅行社行程安排,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。导游服务是旅行社服务的有机组成部分,主要包括:根据旅行社与旅游者签订的合同,按照接待计划落实游客参观、游览,提供向导和讲解服务,协调、配合和督促有关经营者完成对旅游者的交通、食宿等服务。导游是受旅行社委派为旅游者提供旅游服务的,在履行包价旅游合同提供服务过程中,代表旅行社,其行为后果和责任都由旅行社承担。
本条第三款规定,安排导游为旅游者提供服务的,应当在包价旅游合同中载明导游服务费用,此规定主要是为保护导游获得合理报酬的权利,也限制导游向旅游者索取报酬。
      第六十一条旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社对旅游者投保提示义务的规定。
      【立法背景】      由于旅游服务跨地域、易受外界条件影响等特性,发生意外事件的情形时有发生,并导致旅游者人身受到损害。特别是由于不可抗力等客观原因引起的,则往往无法通过损害赔偿责任获得救济。因此,在客观上有必要通过保险的方式分散风险。鉴于我国旅游者投保人身意外保险的意识有待提高的现实,本法规定由旅行社提示旅游者投保人身意外保险,逐渐树立旅游者自我保护意识。
      【条文解读】
      一、旅游者人身意外伤害保险
      人身意外伤害保险,是指保险人于被保险人遭受意外伤害时,负有给付保险金责任的保险。从旅游者与保险公司的人身意外伤害保险合同的角度来看,保险公司为人身意外伤害保险合同的保险人,旅游者为人身意外伤害保险合同的被保险人,投保人既可以是旅游者,也可以是在保险合同订立时,对被保险人具有保险利益的其他人,包括配偶、子女、父母以及与旅游者有抚养、赡养或者扶养关系的家庭其他成员、近亲属,还可以是与投保人有劳动关系的法人、其他组织。保险人在旅游者发生人身意外伤害保险合同约定的保险事故时,依照相关规定向旅游者或者投保人指定的受益人支付赔偿金。
      需要特别说明的是,人身意外伤害保险的赔付,是以被保险人受到伤害的结果为前提,并不考虑受到伤害的原因,极大地保障了旅游者的利益,这与旅行社责任险只在旅行社有过错的前提下才支付赔偿有根本的不同。
      二、旅行社提示旅游者投保人身意外伤害保险的义务      旅行社根据本条规定,负有提示旅游者投保人身意外伤害保险的义务。
      首先,旅行社提示的人员范围,是参加团队旅游的旅游者。其次,旅行社仅负有提示团队旅游者按照规定投保人身意外伤害保险的义务,而不负有为旅游者投保人身意外伤害保险的义务。旅行社此项提示义务,属于包价旅游合同中的附随义务,旅行社如未履行此项提示义务,当旅游者遭受意外伤害时,仅承担与其提示义务相适应的责任。
      实践中,有些旅行社为了避免旅游者不投保人身意外伤害保险,而自行作为投保人为旅游者投保人身意外伤害保险,以免在发生意外伤害事故时,旅行社因各种原因遭受不利。从法律性质上来讲,旅行社作为投保人为旅游者订立人身意外伤害保险,因其并不属于《保险法》第三十一条第一款所规定的,对被保险人有保险利益的人,故以其名义为旅游者订立保险合同,将导致保险合同无效。为避免这一法律后果,本条要求旅行社对旅游者可自行购买人身意外保险、保护自身利益作出提示,而非承担为其购买的义务。要强调的是,即使旅游者购买了人身意外险,也并不排除旅行社应依法承担的责任。
      第六十二条 订立包价旅游合同时,旅行社应当向旅游者告知下列事项:
      (一)旅游者不适合参加旅游活动的情形:
      (二)旅游活动中的安全注意事项:
      (三)旅行社依法可以减免责任的信息:
      (四)旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动等;
      (五)法律、法规规定的其他应当告知的事项。
      在包价旅游合同履行中,遇有前款规定事项的,旅行社也应当告知旅游者。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社在包价旅游合同订立时和履行中相关事项告知义务的规定。
      【立法背景】      为了保障旅游者的安全和旅游活动的顺利进行,对一些涉及人身、财产安全的注意事项进行告知是非常必要的,同时,向旅游者告知旅行社法定的责任减免事项,则能够强化旅游者自我保护的意识。
      【条文解读】
      一、旅行社的告知义务
      (一)本条所指旅行社的告知义务主要包括两个方面。
      一方面是以存在可能危及旅游者人身、财产安全的旅游风险为前提。旅游活动大多数具有一定的风险性,即使日常生活中应该能够注意到的风险,在旅游过程中也可能被放大,增加旅游者遭受人身、财产损害的概率,因此,作为旅行社告知义务的前提的旅游风险,不能以日常生活环境作为参考,而应当以旅游活动这一特定背景作为衡量标准。
      另一方面是以存在可能对旅游者产生不利影响的法律风险为前提。可能对旅游者产生不利影响的法律风险,主要是指旅行社依法可以减免责任法律风险,以及旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动而面临的法律风险。之所以要求告知旅游者,是由于因此风险导致的后果、责任,需由旅游者自行承担。
      (二)旅行社的告知义务是使旅游者保持警惕,以避免不必要的损失为目的
      法律规定旅行社告知义务,是以保护旅游者免受不必要的危险,保护旅游者的合法权益为目的。因此,旅行社是否负有告知义务,以及是否妥当履行了告知义务,应当以这一目的为判断标准之一。
      二、旅行社告知义务的内容      本条明确规定了旅行社在订立、履行包价旅游合同中的告知义务。但在实践中,对于旅行社的告知义务的具体内容,还需要根据所提供旅游服务内容的不同有针对性地确定。根据本条规定的要求,应当包括几个方面:
      一是旅游者因自身年龄、健康原因不适合参加旅游活动的。这里所称的旅游活动,既包括全部旅游行程,如心血管疾病患者不适宜报名参加赴高原地区的行程,也包括行程中某些旅游项目,如老年人、腰颈椎病患者不适宜参加漂流等。
      二是旅游活动中的安全注意事项。这同样包括行程和项目两个方面,如组织北方地区的旅游者赴热带地区旅游的行程,就需要告知在当地饮食需要的问题,预防蚊虫叮咬的措施等等;在旅游项目中,重点则是本法第八十条关于正确使用相关设施设备的方法、必要的安全防范和应急措施等等。
      三是旅行社依法可以减免责任的信息。重点是本法第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第七十条、第七十一条和第七十二条规定的费用承担、分担或退还、旅行社协助索赔、旅游者责任自负等规定,这些都属于减轻或免除旅行社责任的法律规定。
      四是旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动等。此项告知的目的,是避免旅游者因对此一无所知产生的法律或道德风险。
      值得注意的是,旅游过程中需告知的安全注意事项,应当是因为旅游活动构成的特殊风险,而非所有的风险,作为有行为能力的自然人应当掌握的一般安全方面的常识性风险,就不属于告知的范围。
      三、告知的方式      对于严重危及旅游者人身、财产安全的旅游风险,多发的旅游风险应当采取书面形式予以告知,并在旅游者进入旅游风险多发地带给予明确的口头警示。
      四、违反告知义务的责任      旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的旅游项目未履行告知义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅行社应当承担相应的法律责任。
      第六十三条旅行社招徕旅游者组团旅游,因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同。但是,境内旅游应当至少提前七日通知旅游者,出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。
      因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任,受委托的旅行社对组团社承担责任。旅游者不同意的,可以解除合同。
      因未达到约定的成团人数解除合同的,组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。
      【条文主旨】      本条是关于因未达到约定成团人数不能出团的规定。
      【立法背景】      包价旅游合同的价格是预先固定的,旅行社是根据形成团队的旅游者数量,与每一履行辅助人商定价格的;只有达到一定数量,履行辅助人才会提供相应的价格折扣,旅行社以此确定报价;一旦达不到人数的约定,履行辅助人则将相应调高价格,致使旅行社不能再以原报价提供服务。旅游团队的规模化才有履行辅助人的价格优惠,这与现实中的团购情况是相同的。
      【条文解读】      旅行社在招徕游客时,应当向游客明确最低成团人数以及不能成团时的处理方法;同时,处理方法应当符合法律法规的规定,不得损害旅游者的权益。
      一、旅行社不能成团时的解除权及其后果      包价旅游合同的价格与报名参团旅游者的人数多少相关联,但是,在预定的旅游行程开始前,旅行社能否招徕到预期人数的旅游者组成旅游团,属于不确定的因素,当旅行社不能招徕足够的旅游者时,旅行社可能面临着无法获取相应的利润,甚至还要赔钱的风险。为公平起见,本法赋予旅行社在报名人数未达到事先约定成团人数的情况下,有解除合同或作相应处理的权利。
      根据本条的规定,未达到约定人数不能出团的法律效果有四个:其一,旅行社可以直接解除包价旅游合同,除退还旅游者报名费外,不承担违约责任;其二,经征得旅游者书面同意的,可以委托其他旅行社履行包价旅游合同,即旅游业界俗称的转团,但这一委托并不免除组团社的合同责任,组团社依然对旅游者承担责任;其三,旅游者不同意委托的,也可以解除合同;其四,无论是旅行社解除还是旅游者解除,只要是因未达到约定的成团人数解除合同的,组团社都应当向旅游者退还已收取的全部费用。
      二、旅行社解除权行使的期限      本条第一款对旅行社因未达到约定人数不能出团解除合同的期限做出了明确规定,即境内旅游应当至少提前七日通知旅游者,出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。
      从立法目的来看,之所以对旅行社因未达到约定人数不能出团解除合同的期限提出要求,一方面在于为旅游者预留另行报名参加其他旅游活动的时间,避免因旅行社方面应承担的经营风险而使旅游者不能成行;另一方面在于防止旅行社在临近旅游行程开始时提出成团人数不足,利用旅游者不愿浪费时间的心理,迫使旅游者参加其他旅行社收费更高的旅行团,或者接受其转团。
      三、未经旅游者同意进行委托的责任      旅游服务具有鲜明的人身属性,即使旅游目的地、旅游线路相同,但由于旅行社不同,履行辅助人不同,所提供的旅游服务也会存在相当大的差异。旅游者选择一个资质高、口碑好的旅行社,正是包价旅游合同人身属性的体现。
      根据本条第二款的规定,旅行社在约定成团人数不足的情况下,只有取得旅游者书面同意之后,方可作出委托。如未取得旅游者同意,是违反合同约定的违约行为,应当承担《合同法》第一百零七条所规定的违约责任,主要包括继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等。
   
     
第六十四条 旅游行程开始前,旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人,旅行社没有正当理由的不得拒绝,因此增加的费用由旅游者和第三人承担。
      【条文主旨】      本条是关于旅游者转让自身合同权利义务的规定。
      【立法背景】      旅游者需要以亲自参加的方式才能完成行程,但个人可能会由于不可预见的情势变化,在行程开始前无法参加原定旅游行程。由于旅游团费中的大部分,旅行社已向履行辅助人支付且难以退还,如果旅游者因此解除合同,将承担较大损失。另一方面,多数旅游活动对于旅游者并无特殊要求,旅游者将自身合同权利义务转让给第三人,由后者替代自己参加旅游活动,尽管可能需要增加部分费用,但与可能产生的损失相比更可接受。
      【条文解读】
      一、旅游者转让自身合同权利义务的性质
      旅游者转让自身合同权利义务的行为,实质上是包价旅游合同主体一方的变更,这种变更对旅行社而言,基本不会发生不利的情形;对于旅游者而言则非常有利,使其能够在面临变故时,予以灵活变通。
      二、旅游者转让的要求及其限制      旅游者转让自身合同权利义务的,需要符合两个要求,一是应当向旅行社提出转让的请求;二是应当在“旅游行程开始前”提出,旅游行程开始之后,旅游者即不能提出转让。
      同时,旅游者行使包价旅游合同的转让权也不是绝对的,旅行社如有正当、合理的理由,有权拒绝旅游者的转让请求。正当、合理的理由主要有两类,一是对应原报名者办理的相关服务、手续不能变更或者不能及时变更,如出团前已来不及为第三人办妥签证等;二是旅游活动对于旅游者的身份、资格等有特殊要求的,第三人并不具备相应身份、资格等等。
      三、旅游者权利义务转让的法律后果      由于旅游者发生了替换,可能会发生旅游费用的增加,对于增加的部分,旅游者与第三人应当向旅游经营者进行补交。
      第六十五条 旅游行程结束前,旅游者解除合同的,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者。
      【条文主旨】      本条是关于旅游者合同解除及其后果的规定。
      【立法背景】      由于包价旅游合同具有旅游者必须亲自参加才能得到履行的性质,当旅游者出现因个人原因不能成行,或者已出行却必须终止行程的情形时,本法赋予了旅游者解除包价旅游合同的权利。
      【条文解读】
      一、旅游者的合同解除权
      合同的解除权,通常情况下是在符合法律规定或者当事人约定的条件下产生,不符合该条件的,当事人解除合同属于违约行为,应当承担违约责任。但是,在某些特殊情形下,基于某些合同的特殊性,法律允许当事人一方可以随时解除合同。例如,根据《合同法》第二百三十二条、第二百三十三条、第二百六十八条、第二百七十六条、第二百九十一条、第四百一十条等规定,在不定期租赁合同、租赁物危及承租人安全、承揽合同、委托合同以及保管合同、仓储合同的情况下,当事人一方或者双方均享有随时解除合同的权利。本条规定即属于法律赋予旅游者,在不需征得旅行社同意的情况下,享有单方解除包价旅游合同的权利。
      二、旅游者行使任意解除权的法律后果      旅游者行使合同解除权导致包价旅游合同终止,决定了包价旅游合同仅就未履行部分,发生清算双方合同关系的效力,已经履行的部分,双方根据包价旅游合同的约定承担责任。所谓包价旅游合同的清算,是指旅行社与旅游者就合同终止后相互需要支付的费用进行结算。总体来讲,包价旅游合同因旅游者行使合同解除权而终止时,包价旅游合同规定的旅游服务已经提供的部分,旅游者已经享受其利益,对于该部分,旅游者应当依据解除前的包价旅游合同支付相应的费用;对于尚未提供的旅游服务来讲,旅游经营者无须继续提供,旅游者也无须就未提供的服务向旅游经营者给付报酬。实践中,由于旅游行程开始前,旅游者已预交全部旅游费用,因此通常表现为,旅游经营者向旅游者退还相关费用。
      本条规定,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者。必要费用包括两个部分,一是组团社已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用,二是旅游行程中已实际发生的费用。
      第六十六条 旅游者有下列情形之一的,旅行社可以解除合同:
      (一)患有传染病等疾病,可能危害其他旅游者健康和安全的;
      (二)携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的;
      (三)从事违法或者违反社会公德的活动的;
      (四)从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的;
      (五)法律规定的其他情形。
      因前款规定情形解除合同的,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者;给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任。
      【条文主旨】      本条是关于因旅游者原因导致合同解除的规定。
      【立法背景】      包价旅游合同关系中,除因不可抗力等导致合同不能履行外,旅行社通常情况下无权解除合同。但是,包价旅游形成的团队,要求每一个旅游者的行为,要遵守兼顾他人利益的行为准则,旅行社也必须从团队整体利益的角度,以计划安排为前提,使旅游行程得以全部、安全地完成。当团队中有个别旅游者因其个人原因、违法行为或者不配合行程安排实施,导致可能损害其他旅游者利益的,为了保护大多数旅游者的合法权益,赋予旅行社在法定情形下的单方解除权,是非常必要的。
      【条文解读】
      一、因旅游者原因的合同解除    
      根据本条第一款的规定,当旅游者方面具备四种情形时,旅行社即获得合同解除权:
      一是当旅游者患有传染病等疾病,可能危害其他旅游者健康和安全的。在此情形下,如置其他旅游者的身体健康和人身安全于不顾,仍要求旅行社按照包价旅游合同的约定履行合同义务,显然与旅行社对其他旅游者的安全保障义务之要求相悖。就此而言,旅行社解除包价旅游合同不仅仅是法律所赋予的权利,而且是其对其他旅游者所承担的安全保障义务的要求,也是旅行社企业社会责任的有机组成部分。
      二是旅游者携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的。在此情形下,不仅对其他旅游者的健康、安全造成威胁,甚至可能危害到公共安全。旅游者携带爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危害公共安全的危险物质,或者非法携带枪支、弹药、弓弩、匕首等国家规定的管制器具进人公共场所或者公共交通工具的行为,违反了《治安管理处罚法》,都面临着最低五日以上十日以下的行政拘留处罚。因此,为了团队其他旅游者和公共利益,旅行社可以解除包价旅游合同。
      三是旅游者从事违法或者违反社会公德的活动的。在此情形下,要求旅行社继续履行包价旅游合同,无异于纵容其违法行为,旅行社的利益可能因旅游者的违法行为而受到损害。此种情况下,旅行社可以解除合同。
      四是旅游者在接受旅行社提供包价旅游服务过程中,从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的。包价旅游合同的团体性,要求旅游者在接受服务过程中,负有不得妨碍其他旅游者接受旅游服务的义务,违反这一义务,就要承担相应责任。需要明确的是,在此种情形下,旅行社解除包价旅游合同需同时具备三个要件,其一,旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动;其二,旅游者不听劝阻,即要求旅行社对旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动履行了劝阻义务,如未进行劝阻,则不得解除;其三,旅行社不能制止旅游者从事严重影响其他旅游者权益的活动,但如采取相应措施可得制止的,旅行社也不能解除。三个条件缺一不可。
      为防止遗漏,本条第五项规定了相应的概括性条款,法律规定的其他由于旅游者方面的原因,有必要允许旅行社解除合同的,应当依照其规定。
      二、因旅游者原因解除合同的法律后果      第一,免除旅行社履行包价旅游合同中尚未履行部分的义务。根据《合同法》第九十七条的规定,合同解除后,尚未履行的,终止履行。此为合同解除的一般法律效果。
      第二,鉴于对尚未履行的部分,免除了旅行社的履行义务,旅行社则应当将尚未履行部分的费用退还给旅游者。但由于旅行社还有一些必要费用需要支出,所以本条第二款规定,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者。
      第三,旅游者的行为给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任。
      在现实操作中旅行社需要注意的是,本条赋予了经营者单方面合同解除权,由于因此带来对旅游者极为不利的后果,旅行社及其从业人员要留存证据,以事实说明行使解除权的必要性、正当性。此外,即使因旅游者的过错解除合同的,根据本法第六十八条的规定,旅行社仍需协助其返程。
   
      
第六十七条 因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程的,按照下列情形处理:
      (一)合同不能继续履行的,旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的,旅行社经向旅游者作出说明,可在合理范围内变更合同;旅游者不同意变更的,可以解除合同。
      (二)合同解除的,组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者;合同变更的,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。
      (三)危及旅游者人身、财产安全的,旅行社应当采取相应的安全措施,因此支出的费用,由旅行社与旅游者分担。
      (四)造成旅游者滞留的,旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用,由旅游者承担;增加的返程费用,由旅行社与旅游者分担。
      【条文主旨】      本条是对因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,使旅游行程受到影响时,合同的解除、变更及其相应的法律后果的规定。
      【立法背景】      旅游活动中经常会发生意外状况,导致行程改变以至取消。遇到此类状况,团队旅游者极有可能各自主张难以形成统一的意见,而旅行社又不可能满足每一旅游者的诉求。为此,需要从法律层面对当事人的权利、义务和责任作出明确规定。
      【条文解读】
      一、影响旅游行程的客观因素
      一是不可抗力。根据我国《民法通则》第一百五十三条的规定,“不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。通常包括地震、台风、洪水、海啸等自然灾害,也包括战争、骚乱、罢工等。《合同法》第九十四条规定,因不可抗力致使不能实现合同目的时,当事人可以解除合同;第一百一十七条规定,因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。本法也将不可抗力作为解除合同的情形之一。
      二是旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件。除不可抗力外,合同履行过程中,还可能发生其他旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,导致合同不能履行,或者合同虽能履行,但会产生对一方当事人极不公平的后果,则应允许变更合同或者解除合同。
      二、合同的解除及其后果      根据本条第一项规定,由于不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,致使包价旅游合同无法继续履行的,旅行社和旅游者可以解除合同。合同解除的法律后果,主要体现在以下几个方面:
      第一,合同尚未履行的部分,终止履行。
      第二,不可抗力等客观原因解除合同,不可归责于旅行社和履行辅助人,旅行社因此不承担解除合同的违约责任。
      第三,组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者。实践中,旅游者在签订旅游合同时,大多已经全部支付旅游费用,因此享有请求旅行社返还旅游费用的权利,组团社应当从旅游费用中扣除已经提供服务的部分和已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用。
      三、合同的变更及其后果      包价旅游合同通常包含多个阶段的旅游活动,而不可抗力等客观原因,有可能仅影响部分阶段的活动,在对合同作部分变更后,旅游合同其他部分依然可以继续履行。据此,本条规定了合同不能完全履行的,旅行社可以在合理范围内变更合同,但应当向旅游者作出说明;旅游者不同意变更的,可以解除合同。在部分旅游者同意变更、部分旅游者不同意变更时,旅行社依法应当仅对同意变更行程的旅游者根据变更后的行程履行旅游合同,对于不同意变更的,则应当根据本条规定,解除旅游合同。
      旅游合同变更的法律后果,主要体现在本条第二项关于费用增加、减少的处理上。因为变更旅游行程,可能会因此导致旅游费用的增减,按照本条规定,增加的费用由旅游者承担,对于减少的费用应当退还旅游者。
      四、安全、安置措施与相关费用承担      由于不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,不仅可能影响旅游行程,而且还可能发生危及旅游者人身、财产安全、造成旅游者滞留的情况。对于这种情况,本条第三项和第四项分别做了相应的规定。即在发生危及旅游者人身、财产安全的情况下,旅行社应当采取相应的安全措施,因此支出的费用,由旅行社与旅游者分担;在造成旅游者滞留的情况下,旅行社应当采取相应的安置措施,因此增加的食宿费用,由旅游者承担;增加的返程费用,由旅行社与旅游者分担。主要考虑是,发生上述情形,旅行社和旅游者双方都无过错,按照公平原则,相关费用应主要由双方分担。
      第六十八条 旅游行程中解除合同的,旅行社应当协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。由于旅行社或者履行辅助人的原因导致合同解除的,返程费用由旅行社承担。
      【条文主旨】      本条是关于包价旅游合同解除时旅游者返程及其费用负担的规定。
      【立法背景】      在旅游行程中,由于各种因素导致行程终止、合同解除的情形时有发生。由于典型的包价旅游的特点之一,是旅游者跟随旅行社统一安排出游,一旦行程终止,其对后续事项的处置,特别是返回出发地的安排,通常需要得到旅行社的协助。本条规定明确设定了旅行社负有协助旅游者返程的义务,在一定情形下,还需负担相关费用。
      【条文解读】
      一、旅行社协助旅游者返回的义务
      旅游的本质是旅游者离开常住地、前往异地活动。因此,在旅游行程中,无论基于何种原因解除合同,旅游者都会因身处异地而面临信息缺乏甚至语言不通等多方面的困难。作为专门从事旅游服务的经营者,旅行社对旅游目的地的信息掌握较为全面,为保护旅游者的权益和安全,有必要要求旅行社协助安排旅游者返程。
      旅游者的返回地,应不限于旅游出发地,也可由旅游者指定合理的地点以方便旅游者。协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点,是本法基于保护旅游者利益而规定旅行社必须履行的法定义务。
      应当指出,不论何种情形导致行程中合同解除、旅游者需要返程的,旅行社都必须协助其返程。
      二、旅游者返程费用的承担      返程费用的负担,需要根据不同情形分别处理:
      一是旅游者因个人原因主动解除合同,或者旅行社根据本法第六十六条规定行使解除权的,返程费用由旅游者自己承担。
      二是因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,导致合同不能继续履行、或者旅游者不同意调整行程而解除合同的,应根据本法第六十七条,返程费用由旅行社与旅游者合理分担。
      三是由于旅行社或履行辅助人的原因导致合同解除的,返程费用由旅行社承担。
      第六十九条 旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排。
      经旅游者同意,旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行的,应当与地接社订立书面委托合同,约定双方的权利和义务,向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本,并向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。
      【条文主旨】      本条是关于包价旅游合同履行的规定。
      【立法背景】      旅游者与旅行社订立包价旅游合同,其目的是通过接受旅行社提供的服务,进而满足其精神享受的需求,不论组团社直接履行合同,还是委托地接社履行都应当通过全面、适当地履行合同中对旅游者承诺的义务,以实现旅游者参加包价旅游活动的目的。
      【条文解读】
      一、包价旅游合同的履行原则
      合同的履行,是指合同中的债务人全面、适当地完成其合同义务,债权人的合同债权得到完全实现。合同的履行,是合同目的的基本要求,没有合同的履行,就不会有合同目的的实现。作为旅游者一方,通常在订立包价旅游合同时,完成团费的缴纳,即已适当履行,而旅行社一方,除由于旅游者个人的原因或不可抗力等客观因素可以解除、变更合同外,必须根据合同所约定的服务内容和标准,向旅游者提供其所承诺的相关服务,且不得降低档次、增减项目。实践中,一些旅行社以满足旅游者个性化需求为借口,或者以多数旅游者的要求为理由,擅自减少合同约定的项目,增加购物和自费旅游项目,以获取不正当利益,损害旅游者权益。因此,本条特别强调不得擅自变更旅游行程安排。
      二、将接待业务委托地接社履行      基于旅游活动的跨地域性特征,旅行社在履行旅游合同的过程中,通常由旅游者所在地的旅行社与旅游者签订旅游合同,该旅行社并不直接到旅游目的地为旅游者提供旅游服务,而是交由旅游目的地当地的旅行社负责接待旅游者。
      组团社将接待业务委托地接社履行,首先,组团社在选择缔约对象时,应当选择具有相应资质的旅行社;其次,在组团社与地接社之间的合同订立方面,应当采取书面形式,并明确约定双方的权利和义务;第三,组团社应当向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本;第四,组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。
      三、地接社履行包价旅游合同的义务      在旅游合同履行、向旅游者提供旅游服务过程中,地接社扮演着在旅游目的地实际接待旅游者、具体执行旅游行程安排的重要角色。本条第二款规定,地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。该规定有利于明确包价旅游合同履行过程中当事人之间的法律关系。
      如果严格根据合同的相对性原则,地接社只需履行与组团社之间的委托合同义务。但是,旅游者在旅游目的地接受旅游服务的过程中,必然与地接社之间发生关系,如果要求旅游者必须先向组团社提出请求,再由组团社向地接社转达,这不符合现实。因此,本法规定地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务,这有利于保护旅游者的权益。
      第七十条 旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任:造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。
      由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行。或者造成旅游者人身损害、财产损失的,旅行社不承担责任。
      在旅游者自行安排活动期间,旅行社未尽到安全提示、救助义务的,应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任。
      【条文主旨】
      本条是关于包价旅游合同中旅行社违约责任的规定
      【立法背景】      违反合同约定就需承担相应责任,这是民事法律的基本原则。但是具体到包价旅游合同上,除一般性违约外,有些为故意违约,甚至造成严重后果,如旅行社无正当理由拒绝履行合同义务甚至甩团等,仅承担通常的违约、赔偿责任仍不能体现公平、合理的要求,需要法律予以特殊规定。另一方面,在实践中导致旅行社违约的情形各不相同,需要厘清责任。
      条文解读】
      一、旅行社在一般情形下应当承担的责任
      旅行社的违约行为是旅行社承担违约责任的客观前提,是指旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定,主要表现为旅行社擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等。
      本条第一款中对旅行社在一般情形下的违约责任作了规定,即旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。继续履行,是指违约方不履行合同时,另一方当事人要求违约方按合同规定的标的履行义务,而不得以支付违约金或赔偿金的方式代替履行的违约责任承担方式。旅行社承担继续履行责任,应当以旅游者在合理期限内请求且旅行社能够继续履行合同为前提。采取补救措施作为一种独立的违约责任形式,是指矫正合同不适当履行,使履行缺陷得以消除的具体措施。具体在包价旅游合同中,通常为合理的服务项目的替代。旅游者要求旅行社采取补救措施的,应当在发现旅游服务不符合包价旅游合同约定后的合理期限内提出。损害赔偿责任,是指违约方因不履行或不完全履行合同义务而给对方造成损失,依法或根据合同约定承担赔偿对方当事人所受损失的责任。具体在包价旅游合同中,承担损害赔偿的范围通常是指旅游者的实际损失,主要包括未完成约定旅游服务项目的费用,以及降低旅游服务标准的差价等。如果因旅行社违约导致旅游者食宿费用的增加,以及产生误工等费用的,也在此范围内。
      因旅行社的违约行为,还可能造成旅游者的人身损害或者财产损失,旅行社也应当依法承担赔偿责任。
      二、旅行社的惩罚性赔偿责任      根据本条第一款的规定,旅行社承担惩罚性赔偿的前提条件是,旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,这种情形在旅游行业中通常被称为甩团。甩团往往是由于旅游者拒绝购物或者参加另行付费项目,导游、领队未能从中获得回扣等不正当利益所引起的,这种行为本身性质恶劣,有时会发生旅游者走失、人身伤害、滞留等严重后果。因此,本条规定了对旅行社的惩罚性赔偿。
      旅行社承担惩罚性赔偿责任的构成要件包括:第一,旅行社具备履行条件拒不履行合同。如果旅行社因为不可抗力以及尽到合理注意义务仍不可预见的事件而无法履行,则不能认为旅行社拒不履行合同。第二,经旅游者要求仍然拒绝履行合同。旅游者要求旅行社继续履行合同,是旅行社承担惩罚性赔偿责任的必经程序。经旅游者要求仍然拒绝履行合同,并不要求旅行社明确做出拒不履行的意思表示,而只要存在不履行合同的事实即可。第三,旅游者发生人身损害、滞留等严重后果。只有旅游者因旅行社甩团等原因造成人身损害、滞留异地、境外等严重后果的,方能要求旅行社承担惩罚性赔偿责任。第四,拒绝履行与人身损害、滞留之间存在因果关系。
      旅游者要求旅行社承担旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金,是惩罚性赔偿,不影响旅游者依照本条第一款的前述规定,要求旅行社承担人身损害、财产损失的赔偿责任。
      三、旅行社不承担责任的情形      由于旅游者未尽其应尽的配合、协助履行义务等自身原因,导致的包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行的现象时常发生,如擅自脱团、自行参加行程外的活动等主客观原因,以及有本法第六十六条规定的情形导致合同解除的。对此,本条第二款规定,凡是由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行,或者造成其自己的人身损害、财产损失的,旅游者责任自负,旅行社不承担责任。
      四、旅游者自行安排活动期间的旅行社责任      旅游者自行安排活动期间,包括旅行社安排的在旅游行程中独立的自由活动期间、旅游者不参加旅游行程的活动期间以及旅游者经导游或者领队同意暂时离队的个人活动期间等。
      旅游者自行安排活动期间的本质是,旅行社在此期间不提供旅游服务,由旅游者自己安排自己的旅游活动,这些旅游活动与组织旅游合同没有紧密的关系,不属于合同提供服务的组成部分。尤其是在此期间,团队中所有旅游者的活动是个性化的,离开了旅行社、导游、领队或履行辅助人的视野,既不可预期其活动内容,也不可控制其活动风险。因此,旅行社只需承担安全提示、救助义务,但是,如果旅行社未尽到安全提示,救助义务的,则应承担相应的法律责任。
      之所以在旅行社不提供旅游服务期间,还令其承担提示义务,是因为旅行社对旅游目的地的自然、社会环境较为熟悉,对于该地区容易造成旅游者人身损害、财产损失的风险比较了解,相反旅游者却可能不完全知悉将会面临的危险。为此,从保护旅游者合法权益的考虑,赋予旅行社必要的提示义务,是有其合理性的。对于救助义务,旅游者在自行安排活动期间,即使听从了旅行社的提示,仍然可能遭受各种人身伤害、财产损失。在此情况下,旅行社就负有必要、合理的救助义务,不论此种损害是何原因造成,旅行社均负有相应的救助义务。
      特别需要说明的是,为满足旅游者个性化需求,旅行社开发了“机票加酒店”的包价自助旅游产品,即业内所称的“小包价”。这种产品中,旅行社所提供的服务仅有交通和住宿两项,也没有领队服务,除此之外,行程中的所有活动都是由旅游者自行安排的。因此,在交通、住宿期间外的所有时段,都属于本条第三款规定的旅游者自行安排活动期间。
      第七十一条 由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的,由组团社承担责任:组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。
      由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。
      【条文主旨】      本条是关于地接社、履行辅助人的原因导致违约的责任承担的规定。
      【立法背景】      包价旅游合同中,由于服务内容包含吃、住、行等多个方面,旅行社虽然已承诺向旅游者提供这些服务,但实际是委托地接社以及通过交通、餐饮、住宿、景区等履行辅助人直接为旅游者提供合同约定服务的方式实现的。当包价旅游合同的履行,由于地接社或其他直接提供服务的履行辅助人的原因,出现履行瑕疵或者障碍时,应由哪个主体承担责任,在实践中易产生纠纷。为有效保护旅游者的合法权益,需要对旅行社及履行辅助人的责任作出明确规定。
      【条文解读】
      一、组团社应当为地接社、履行辅助人的违约行为承担责任
      在包价旅游合同关系中,不论相关旅游服务是由组团社提供的,还是由组团社通过其选择的地接社、履行辅助人提供的,所有违约责任都是由组团社来承担,这主要是考虑旅游者与地接社、履行辅助人之间并无直接的合同关系,即使后者违约,旅游者也难以要求其承担责任。但旅游者与组团社具有合同关系,地接社、履行辅助人又是组团社选择、确定的,是代表或者协助组团社履行合同义务的,因此,其行为的后果应当由组团社负责,旅游者有权要求组团社承担因地接社、履行辅助人违约造成损失的责任。
      二、组团社向地接社、履行辅助人的追偿权      为了通过地接社、履行辅助人向旅游者提供服务,组团社也需根据包价旅游合同中的服务内容与这些经营者订立合同,地接社、履行辅助人的服务不符合包价旅游合同要求的,自然也会违反其与组团社订立的合同,组团社可以据此要求地接社、履行辅助人承担该合同规定的违约责任,形成组团社向旅游者承担包价旅游合同责任后,再向地接社、履行辅助人行使追偿权的机制。
      三、人身损害、财产损失责任的承担      在包价旅游合同的履行中,如旅行社提供的服务存在缺陷,旅游者除不能享受旅游服务外,还可能会受到人身损害、财产损失。根据《侵权责任法》的规定,旅游者可以以被侵权为由,直接要求作为侵权行为人的地接社、履行辅助人承担侵权赔偿责任,即本条规定的可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任。但是,地接社、履行辅助人都在旅游目的地经营,直接要求其承担赔偿责任,往往会给异地旅游者造成困难和不方便。在此情况下,旅游者也可以要求与其订立合同的组团社承担责任。这就是法律关系中出现的违约与侵权责任竞合的问题。同样地,组团社承担赔偿责任后,有权向地接社、履行辅助人追偿。
      四、旅行社协助旅游者索赔义务      本条第二款规定,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任。这里的公共交通包括航空、铁路、航运客轮、城市公交、地铁等。
      之所以将由于公共交通经营者的原因造成的旅游者的损害,排除在旅行社的责任范围之外,其理由主要在于,与其他履行辅助人不同,旅行社对公共交通经营者基本没有选择余地,更无控制能力。虽然不承担赔偿责任,但由于旅行社组织旅游的特性,因此,法律规定其有义务协助旅游者向公共交通经营者索赔。
      第七十二条 旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,依法承担赔偿责任。
      【条文主旨】      本条是关于旅游者对他人损害赔偿责任的规定。
      【立法背景】      旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,享有法定的权利,同时也应承担相应的义务,违反相关义务,给他人造成损害的,应承担相应责任。
      【条文解读】
      一、旅游者的不适当行为
      由于旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时的不适当行为,可能导致损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的情形,主要有三种类型:
      (一)影响行程,致使合同的正常履行出现障碍。个别旅游者缺乏整体观念,不遵守行程时间安排的,不打招呼擅自脱团不归的,违反目的地法律、法规或风俗习惯、禁忌被当地部门处理的,还有采取“霸机”、阻止经营者或从业人员正常服务等不正当手段解决纠纷的等等,都会造成团队无法按照行程计划顺利进行活动甚至滞留的后果,给旅行社和同团旅游者的利益带来损失。
      (二)对财产权的侵犯。包括对旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者在内的公私财物的侵犯,如拿走飞机上配备的救生衣,损毁酒店或客房物品,在景区内乱涂乱画等。
      (三)对人身权的侵犯。侮辱、打骂旅游从业人员或其他旅游者等,都属于侵犯人身权的范畴。
      二、旅游者的侵权损害赔偿责任      旅游者在旅游活动或者解决纠纷过程中,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者合法权益的,应当依法承担相应的赔偿责任。
      旅游者承担赔偿责任,原则上应具备四个要件:第一,旅游者实施了侵害他人民事权益的行为;第二,旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者遭受了损害;第三,旅游者的行为与旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者所受损害之间存在因果关系;第四,旅游者主观上存在过错。
      第七十三条 旅行社根据旅游者的具体要求安排旅游行程,与旅游者订立包价旅游合同的,旅游者请求变更旅游行程安排,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社订立根据旅游者要求安排行程的包价旅游合同的规定。
      【立法背景】      近些年来,个性化旅游的需求凸显,旅行社按照旅游者的具体要求,设计旅游产品并提供相关服务的情形越来越普遍。同时,随着国内外经济交往的增加和社会化分工意识的提高,很多企业也将其在异地开展的商务、会议、展览等活动所需的交通、食宿等服务,交由旅行社统一安排、提供,并以总价支付给旅行社。旅行社提供的此类服务,与传统、典型的包价旅游虽有很多共性,但也存在差异,因此,有必要就其差异作出规定。
      【条文解读】
      一、根据旅游者要求安排行程的包价旅游合同
      根据旅游者要求安排行程的包价旅游,是一种新型的旅游方式。这种旅游方式,以旅游者自行安排旅游行程为其核心,使旅游者能够更加自由地安排自己的行程,不受旅行社事先安排的固定行程的限制,赋予旅游者极高的自由度。
      这种合同的本质特征在于,旅行社是根据旅游者的要求为其提供交通、住宿、游览等旅游服务。有观点主张,这种旅行社接受旅游者指示而提供旅游服务的法律关系,应属于委托合同,旅行社仅对其在预定旅游服务中的过错承担责任,而对于住宿、交通、游览等旅游服务的瑕疵不承担责任。但是,究竟是根据旅游者的要求确定旅游行程安排,还是旅行社事先确定旅游行程,对旅行社所承担的合同义务性质并无决定性影响。只要旅行社是以自己的名义向旅游者提供旅游服务,就应当对旅游服务的提供承担自己责任,这也与实际做法相符。这种旅游方式下所订立的旅游服务合同,依然属于包价旅游合同,旅行社应根据包价旅游合同的相关规定承担相应的义务。
      二、旅游者对旅游行程的变更权      根据旅游者的具体要求安排旅游行程的包价旅游合同,其最大的特殊性就在于体现了旅游者的自主性安排。特别是参加这种旅游活动的旅游者,即使人数众多,但通常能够形成统一的意志。正是基于此种考虑,本条对此类包价旅游合同的行程变更并未做非常严格的限制,而是允许旅游者变更。然而,当旅游者变更旅游行程安排时,通常会发生旅游费用的增加或减少。这种费用的增加或者减少都是由于旅游者原因造成的,据此,本条规定增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。
    第七十四条 旅行社接受旅游者的委托,为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务,收取代办费用的,应当亲自处理委托事务。因旅行社的过错给旅游者造成损失的,旅行社应当承担赔偿责任。
      旅行社接受旅游者的委托,为其提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的,应当保证设计合理、可行,信息及时、准确。
      【条文主旨】      本条是关于旅游代订、设计、咨询合同的规定。
      【立法背景】      为旅游者代订机票、酒店等服务,为旅游者提供旅游行程设计、信息咨询等服务,是旅行社日常的经营活动之一,有必要根据《合同法》,明确旅行社的义务和责任。
      【条文解读】
      一、旅游代订合同
      旅游代订合同,是指旅行社接受旅游者的委托,为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务,旅游者支付代办费用的合同,是《合同法》规定的委托合同的一种类型。
      与一般的委托合同相同,旅游代订合同是建立在旅游者(委托人)与旅行社(受托人)相互信任的基础上的。根据《合同法》的规定,受托人应当亲自处理受托的事务,不经委托人同意,不能转托他人处理受托的事务。旅行社作为旅游者的受托人,其行为后果由旅游者承担,旅行社仅对其代订行为承担责任。
      对旅行社来讲,为旅游者提供代订相关服务是其经营活动,可以收取代办费用,二者之间成立的旅游代订合同属于有偿合同。根据《合同法》第四百零六条的规定,本法明确因旅行社的过错给旅游者造成损失的,旅行社应当承担赔偿责任。
      二、旅游设计、咨询合同      旅游设计、咨询合同,是指旅行社接受旅游者的委托,为旅游者提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的合同。旅行社在进行行程设计、信息咨询服务时,应当完成旅游者所要求的工作成果,即完成线路设计和提供旅游信息并交付旅游者,而且应当保证设计合理、可行,信息及时、准确。
    第七十五条 住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的,应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务,因此增加的费用由住宿经营者承担;但由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的,住宿经营者应当协助安排旅游者住宿。
      【条文主旨】      本条是关于为团队旅游者提供住宿服务的规定。
      【立法背景】      住宿是旅游活动的重要环节,在旅游旺季时经常一房难求,甚至出现住宿经营者不按旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务的情况,严重损害了旅游者的权益。为此,本条作了有针对性的规定。
      【条文解读】
      一、住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务
      在团队旅游中,旅游者与旅行社之间订立由住宿经营者向旅游者提供住宿服务的旅游服务合同,旅行社按照旅游服务合同,与住宿经营者之间订立由住宿经营者向旅游者提供住宿服务的合同。虽然旅游者与住宿经营者之间没有直接的合同关系,但按照民事活动诚实信用的基本原则,住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。
      二、住宿经营者实际履行合同的责任原则      住宿经营者未能按照合同提供住宿服务的,根据《合同法》的规定,应承埤继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。然而,考虑到住宿服务的特殊性,要求住宿经营者实际履行,对于旅游者更为有利,特别是在旅游旺季,即使获得退赔,旅游者也可能无法觅到住房。唯有要求住宿服务提供者继续依约提供住宿服务,且其标准不得低于约定的服务标准,才是符合旅游者利益的。因此,本条要求住宿经营者对违约承担继续履行、实际履行的责任,凡未能按照旅游服务合同提供服务的应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务,因此增加的费用由住宿经营者承担。
      当然,由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成住宿经营者不能提供服务的,应免除其实际履行的责任,但依然应当协助安排旅游者住宿。
第六章    旅游安全
 
      第七十六条   县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。
      【条文主旨】
      本条是关于县级以上人民政府及其部门旅游安全监管职责的规定。
      【立法背景】      旅游安全关系着旅游者的生命和财产安全,没有安全就没有旅游活动的顺利进行。长期以来,各级政府和旅游等相关部门高度重视旅游安全保障工作,不断完善制度措施,加强应急管理。由于旅游活动的流动性、异地性和环节多等特征,旅游安全保障存在涉及面广、管理头绪多等特点,任何一个部门都很难独自承担相应职责。加之,近年来国内外影响旅游安全的各种不确定因素增加,旅游安全保障工作的难度越来越大,甚至出现了万名游客被困地震灾区、千名游客滞留海外的重大事件,引起了国务院和各方面的高度关注。因此,本法规定由县级以上人民政府统一负责旅游安全工作,并由相关部门相互协调和合作,有利于加强我国旅游安全管理工作,破解一些工作中的难题。
      【条文解读】
      一、县级以上人民政府统一负责旅游安全工作
      旅游安全涉及饮食、卫生、消防、治安、交通、设施设备、游览场所、大型旅游活动等多个领域。目前,国家已经出台了安全生产、食品卫生、道路交通、特种设备、应急管理等重大领域的法律法规。按照目前的安全管理体制,其安全监管责任分属多个部门。同时,需要由政府承担统筹监管责任,协调各方面的力量,共同抓好安全工作。《安全生产法》第八条规定,“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决”。《突发事件应对法》第七条规定,“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。因此,本法作了该衔接性规定。县级以上人民政府统一负责旅游安全工作,主要体现在以下两个方面:
      (一)加强对旅游安全和应急工作的领导,督促有关部门履行旅游安全的监管职责
      1.根据本法第七条的规定,建立旅游综合协调机制,将旅游安全作为其中的一项综合协调内容;在安全生产、应急管理等专项安全的议事协调工作中,把旅游安全纳入其中。
      2.依照本法及《安全生产法》、《突发事件应对法》等有关法律、法规和规章的规定,采取行政措施,加强对本地区旅游安全的监督管理,对本地区或者职责范围内旅游突发事件的发生及事后的处理负总责。
      3.定期召开旅游安全工作会议,由政府主要负责人召集有关部门负责人参加,研究、分析、布置、督促、检查本地区旅游安全和应急工作。
      4.明确旅游各相关部门的旅游安全监管职责,建立健全旅游安全管理的规章制度和旅游突发事件应急预案,将旅游安全纳入突发事件监测和评估体系。
      5.定期组织有关部门对本地区容易发生旅游安全事故的单位、设施和场所进行监督检查,及时排除旅游安全隐患。
      (二)对旅游安全监管和应急管理中存在的重大问题及时予以协调、解决
      1.对涉及多个部门职责和分工的安全监管事项,要及时进行协调,确保旅游安全监管的责任到位。
      2.协调相关部门建立健全旅游目的地安全风险提示制度。
      3.对重大旅游安全事故和隐患,负责组织协调各方力量,迅速处理,消除隐患,切实提高旅游安全的保障能力。
      二、县级以上人民政府有关部门依法履行旅游安全监管职责      旅游安全工作涉及县级以上人民政府安监、公安、消防、交通、卫生、质监、农业、住建、旅游等众多管理部门,各有关部门应当在本级人民政府的统一领导下,按照本法及其他法律、法规和国务院规定的职责,切实履行旅游安全的监督管理和突发事件应对职能。
      第七十七条 国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序,由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。
      县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。
      【条文主旨】      本条是关于安全风险提示制度和旅游突发事件监测、评估制度的规定。
      【立法背景】      实施旅游目的地安全风险提示制度和旅游突发事件监测、评估制度,是保障旅游者人身、财产安全的需要。近年来,随着我国安全管控能力的提高,各级政府对旅游活动安全风险的管控工作越来越重视。各地针对旅游活动很容易受到自然灾害、事故灾难和传染性疾病等突发事件的影响,以及旅游者对异地信息的获知不对称、对境外的旅游环境陌生等不利因素,加大了对旅游目的地旅游突发事件监测、评估工作力度和安全风险提示,及时向旅游者发布相关风险信息,为旅游者出行提供选择和参考。同时,将旅游安全与应急工作纳人地方人民政府和相关部门安全应急工作的范畴,通过加强跨部门的协同管理,较好适应了旅游安全风险复杂性的客观要求。本法对此的具体规定,体现政府保障旅游者生命财产安全的应尽责任,有助于化解旅游风险,增强旅游者的判断力,减少旅游安全事故的发生,推动旅游业的安全、健康发展。
      【条文解读】
      一、建立旅游目的地安全风险提示制度
      (一)旅游目的地安全风险提示制度
      旅游目的地安全风险提示制度,主要指预先发现境内外旅游目的地对旅游者的人身、财产可能造成损害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等潜在的或者已经存在的安全风险,运用定性和定量分析相结合的方法,识别旅游安全风险的类别、等级,提出旅游出行的建议,并按规定的权限和程序,向社会发布相关提示信息的制度。根据境内和出入境旅游划分,旅游目的地分为两类:一类是国内以旅游城市为主的目的地;一类是以境外国家(地区)为目的地。国务院颁布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)提出,要“完善旅游安全提示预警制度,重点旅游地区要建立旅游专业气象、地质灾害、生态环境等监测和预报预警系统”。因此,建立旅游目的地的安全风险提示制度是我国旅游业发展过程中的重要安全管理手段。各地方人民政府应当根据本条规定,完善当地的旅游目的地安全风险提示制度;而国务院有关部门应当完善境外旅游目的地安全风险提示制度,如在日本地震、埃及动乱、欧洲火山灰等事件发生后,向旅游者发出旅游出行的提示,供旅游者出行参考。
      (二)旅游目的地安全风险提示的级别划分
      目前,各行各业都有相关的安全风险级别划分方法。《突发事件应对法》第四十二条规定,“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别”。各相关部门也据此对各自领域的安全风险级别做出了相应规定,如《地质灾害防治条例》、《突发气象灾害预警信号发布试行办法》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等。这些风险等级的划分为旅游目的地安全风险提示级别的划分提供了借鉴,国务院旅游主管部门应当会同有关部门按照本法规定,在综合各方面风险级别的基础上,划分旅游目的地的安全风险等级,并正式公开相关信息。
      (三)旅游目的地安全风险提示的实施程序
      目前,各类专项危险的发布部门和程序各不一致。《突发事件应对法》第四十三条规定,“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。旅游目的地安全风险提示的实施和发布的主体主要是旅游主管部门,但由于旅游安全风险不是一种独立的风险,其依托于以上各类专项安全风险,其决策的形成和实施应当由相关部门共同完成。其级别的划分和实施程序的制定是一个需要考虑灾害等级、专业预警能力、预警主体、风险管控、后果管控等综合事务的系统工程。因此,旅游目的地安全风险提示是各相关主管部门的共同责任,本法规定其级别划分和实施程序,由国务院旅游主管部门会同有关主管部门共同制定。
      二、将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容      旅游目的地安全风险监测和评估是指,对旅游目的地的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等危及或者可能危及旅游者人身、财产安全的事件进行监测、分析和评估的综合过程。根据《突发事件应对法》第五条的规定,“国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第四十一条的规定,“国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点,建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对可能发生的突发事件进行监测” 根据有关法律规定,我国对不同类别的突发事件的监测和评估分属不同的职能部门负责,旅游突发事件的监测和评估是政府突发事件监测和评估的重要组成部分,县级以上人民政府及有关部门在依法建立各自的监测和评估机制时,应当将旅游安全作为其中的重要内容,考虑旅游这一要素,旅游主管部门应给予配合。这一制度设计,有利于利用县级以上人民政府已有的应急资源,发挥有关职能部门监测和评估突发事件的专业能力,提升旅游安全风险监测评估的科学性和有效性,提升旅游安全风险提示的准确性。
      第七十八条 县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,制定应急预案,建立旅游突发事件应对机制。
     突发事件发生后,当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救援,并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。
      【条文主旨】      本条是关于政府旅游应急管理和突发事件应对的规定。
      【立法背景】      加强旅游应急管理是我国旅游产业发展与旅游突发事件治理的要求。第一,旅游突发事件发生后应对不当,既可能加重对旅游者人身、财产安全的损害,也可能影响我国旅游产业的升级;第二,我国旅游突发事件和旅游安全问题也日益突出,旅游应急救援体系仍较为落后;第三,旅游目的地的安全性和突发事件的应对效果是影响旅游可进入性的重要标志;第四,入境旅游者对旅游目的地安全问题更加敏感,旅游突发事件处理不好不但影响旅游目的地的旅游形象,更有可能损害我国的国际形象。《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)提出,“推动建立旅游紧急救援体系,完善应急处置机制,健全出境游客紧急救助机制,增强应急处置能力”。《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》明确提出,要“健全旅游安全预警机制和突发事件处置机制,积极打造集旅游安全法规、旅游安全预警、旅游安全控制、旅游应急救援、旅游保险‘五位一体’的旅游安全保障机制,加强旅游目的地安全保障体系建设;建设旅游应急救援网络,将旅游应急救援纳入目的地应急管理系统,促进专职旅游救援队伍建设”。因此,本法作出了相应规定。
      【条文解读】
      一、将旅游应急管理纳入政府应急管理体系
      《突发事件应对法》第四条规定,“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。目前,各级人民政府已逐渐建立了应急管理体系。旅游应急管理与其他应急管理基本一致,但也有其特殊性,即旅游应急管理中要考虑大部分旅游者可能不是当地群众的问题。因此,县级以上人民政府应将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,使旅游应急工作成为政府应急工作的构成环节,考虑旅游应急工作的特殊性,统一调动、使用政府的应急资源,更好地支撑旅游应急工作的开展。
      制定旅游突发事件应急预案是开展旅游应急工作的基础,旅游突发事件应对机制是旅游应急管理的重要组成部分,也是旅游突发事件应急预案的基本内容,本法的规定是对《突发事件应对法》、《安全生产法》等法律规定的衔接。县级以上人民政府应当根据本法和有关法律、法规的规定,组织有关部门针对旅游突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,建立健全具有针对性、可行性的旅游应急预案,明确旅游突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和旅游突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
      二、旅游突发事件应对的基本要求和特殊要求      (一)旅游突发事件应对的基本要求是采取措施开展救援      旅游突发事件发生后,采取措施开展救援,是本法和《突发事件应对法》等法律、法规对当地人民政府及其有关部门和机构的最基本要求。旅游突发事件发生后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的当地人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依法采取各类控制性、救助性、保护性、恢复性的应急处置措施。
      中国公民在境外旅游遇到突发事件的,国务院有关部门和旅游者出发地或者居住地的地方人民政府也要采取指导和协调现场救助、收集和发布有关信息、履行报告制度、组织和协调善后处理等应急措施,控制事态发展。我驻外使领馆等驻外机构,要协助开展医疗急救、财产保护、安置安抚和游客转移等工作;迅速通知涉事保险机构及国际救援机构提供紧急救援;组织协调有关部门和地方政府协助做好应急处置等相关工作。
      (二)旅游突发事件应对的特殊要求是协助旅游者返回      旅游者在异地旅游遇到突发事件后,孤立无援,如果不尽快协助其离开突发事件发生地,既可能因为形势不稳定造成旅游者的恐惧和二次伤害,也可能因突发事件发生地生活物资的短缺而无法继续救助旅游者。虽然本法第六十八条也规定了旅行社有协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点的义务,但在面对突发事件时,旅行社可能没有相应的能力履行这一义务,在旅行社和旅游者自救的基础上,需要政府的力量妥善解决旅游者面临的实际困难,促进旅游突发事件的快速善后。因此,本法规定了协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点的突发事件应对的特殊要求。
      第七十九 条旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,制定旅游者安全保护制度和应急预案。
      旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训,对其提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估,采取必要措施防止危害发生。
      旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者,应当采取相应的安全保障措施。
     【条文主旨】      本条是关于旅游经营者安全防范、管理和保障义务的规定。
      【立法背景】      旅游经营者的安全保障能力是旅游活动顺利进行的保证,是旅游活动安全开展的基础,是旅游者选择旅游经营者的衡量标准之一。我国一系列法律、法规、标准对旅游经营者的安全保障责任作了规定。旅游经营者是旅游安全保障的责任主体,加强安全管理,建立安全管理体系,严格按照国家法律、法规和标准的要求开展经营活动,理应成为旅游经营者安全经营的基本要求。旅游从业人员直接为旅游者提供服务,其安全意识、素质和技能决定了旅游服务的安全程度,尤其是其应急救助技能,对具有异地性、流动性特点的旅游活动来说,更是重要。安全培训是提高旅游从业人员安全意识和能力的重要手段,是确保旅游服务产品安全性的重要前提。同时,鉴于老年人、未成年人和残疾人等旅游者的自我安全保护能力相对较差,应该对旅游经营者有更高的安全保障要求,要求其采取针对性的安全保障措施。因此,考虑到旅游经营活动和旅游活动的具体性和特殊性,本法在衔接和提升有关规定的基础上,也作了一有针对性的规定。
      【条文解读】
      一、严格执行各项安全管理规定、标准和条件,制定安全保护制度和应急预案
      旅游经营者严格执行我国安全生产和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,并具备相应的安全生产条件,是履行旅游安全保障义务的基础。与旅游安全相关的《安全生产法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《食品卫生法》、《消防法》等,以及有关的行政法规和强制标准,相关旅游经营者都应当遵守。
      同时,旅游经营者应当制定旅游者安全保护制度和应急预案,充分保障旅游者人身、财产安全,防止旅游者安全事故的发生。根据本法及有关安全的法律、法规的规定,主要制度包括:一是本单位安全生产责任制,即将安全责任落实到人;二是安全经营规章制度和操作规程;三是旅游安全风险监测评估制度,即对本单位的安全风险进行适时监测和评估;四是旅游安全信息披露和告知制度,即对可能对旅游者产生危害的信息进行披露和告知;五是旅游安全隐患排查制度,即定期对本单位的经营安全进行自检自查,发现隐患及时整改;六是教育培训制度,即对旅游从业人员进行教育培训,旅游从业人员只有适合才能上岗;七是应急值守制度,即指突发事件发生或可能发生时旅游经营者应当加强值班、值守,及时处理发生的问题等;八是各项应急预案,即单位总的突发事件应对预案和卫生、消防、治安、交通等专项应急预案。
      二、对一线旅游从业人员开展经常性应急救助技能培训      旅游者在旅途中,可能遇到各种突发事件、意外伤害事故、突发性疾病,对于直接面对旅游者的一线旅游从业人员来说,掌握必要的、基本的救护知识和应急技能,有助于在专业急救人员到达之前,及时、有效地开展现场救护,防止旅游者伤情继续恶化,减少旅游者痛苦,避免或尽量减少伤残和后遗症,挽救旅游者的生命。因此,旅游经营者应当根据本法的规定加强对一线旅游从业人员的应急救助技能培训,提升旅游从业人员安全素质。应急救助技能培训的主要内容一般包括:现场急救、创伤急救四项技术(止血、包扎、固定、搬运)、心肺复苏、呼吸道梗死急救法、意外伤害应急技能等。
      三、对产品和服务进行安全检验、监测和评估,防止危害发生      旅游经营者涉及的安全风险包括了环境风险、设施设备风险和人员风险等因素,旅游经营者应该加强安全与应急设备的配备与维护,对所涉及的风险类型进行严格的检验、监测和评估,国家有相关标准和条件的,应当符合国家的标准和条件;国家没有相关标准和条件的,应当保证提供的产品或者服务不存在不合理的危险,即不存在缺陷;即使存在合理风险的,也要采取必要措施防止危害发生。《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律、法规有更为具体的要求。
      四、对老年人、未成年人、残疾人等旅游者采取相应的安全保障措施      对旅游经营者来说,既要开发适合特殊旅游者群体的旅游产品,也要考虑到老年旅游者身体素质较弱、未成年人自我安全防范能力不足、残疾人行动不方便等安全隐患因素,提供有针对性的急救设施、无障碍旅游设施和专业服务人员等,确保其能更好、更安全的享受旅游服务。这与我国《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等法律、法规的要求相一致。
      第八十条 旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示:
      (一)正确使用相关设施、设备的方法;
      (二)必要的安全防范和应急措施;
      (三)未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备;
      (四)不适宜参加相关活动的群体;
      (五)可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。
      【条文主旨】      本条是关于旅游经营者安全说明或者警示义务的规定。
      【立法背景】      通过对旅游者进行明确的安全说明或警示,可以增加旅游者对风险因素的了解程度,引起重视,从而有助于减少旅游安全事故及其损失。因此,旅游经营者合理履行说明及警示义务,既可以保证消费者知情权的实现,也体现旅游经营者的安全保障义务。
      【条文解读】
      一、安全说明、警示义务
      说明是指用简明扼要的语言清楚地解释某一事项。本法第六十二条还规定了旅行社在订立包价旅游合同时和包价旅游合同履行过程中的说明义务。警示较说明而言程度更重,需要警示的内容主要是即使旅游者按照正确的方法使用,仍可能危及人身、财产安全的信息。警示的要求一般都有相关法律、法规的明确规定。如《安全生产法》第二十八条规定,“生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置明显的安全警示标志”。《产品质量法》第二十七条第五项规定,“使用不当,容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品,应当有警示标志或者中文警示说明。”第二十八条规定,“易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性等危险物品以及储运中不能倒置和其他有特殊要求的产品,其包装质量必须符合相应要求,依照国家有关规定作出警示标志或者中文警示说明,标明储运注意事项”。《内河交通安全管理条例》第三十九条规定,“渡口载客船舶应当有符合国家规定的识别标志,并在明显位置标明载客定额、安全注意事项”。安全标识应遵循国家标准(GB一2894—2008)关于禁止标志、警告标志、指令标志和提示标志等执行。
      二、安全说明或警示应符合“明示”、“事先”等要件      明示主要指旅游经营者或其从业人员用积极的、直接的、明确的方式,将说明或者警示的内容表达、告知给旅游者,具体包括口头明示、书面明示、警示牌标示等方式,与默示相对。口头明示是旅游经营者通过言语表达方式告知旅游者,诸如旅游经营者与旅游者当面交谈、电话联系等传达说明或警示事项。口头方式传递信息方便、快捷,但因其缺乏客观记载,在发生纠纷时难于取证,所以,危险性较大的安全事项不宜单独采用口头方式。书面明示是旅游经营者通过书面文字符号表达说明或者警示事项于旅游者,诸如在旅游合同、旅游行程表中列出等。书面方式将旅游经营者所表达的安全说明或者警示内容客观地记载于一定的载体上,是旅游者判断的依据,有利于防止旅游活动中的异议和便于旅游纠纷的处理。此外,通过视听资料、警示标志牌等方式也可进行明确、有效的说明或警示。
      事先说明或者警示是预先防范措施,其目的是防范旅游安全事故的发生。事先,即指在旅游者开始进行该项旅游活动前的时间区间,包括旅游行程开始前或者某一个具体旅游项目开始前。如旅游者在参加旅行社组织的旅游活动,在履行签订旅游合同之前,或者在乘坐过山车等高风险旅游项目之前,即应当告知其患哪一种疾病的旅游者不适合参加,哪些项目禁止未成年人、老年人等参加。
      三、安全说明和警示的内容      本法根据旅游服务的特点,规定旅游经营者应当说明或者警示的内容包括:一是正确使用相关设施、设备的方法。如游乐场所经营者对旅游者使用游乐设施的安全说明。二是必要的安全防范和应急措施。如乘坐游艇时穿戴救生衣,高原旅游时防范高原反应等有针对性的风险提示和防范措施、应急措施。三是未向旅游者开放的经营、服务场所和设施设备。如景区对尚没有开放游览的场所或者大型游乐设施,住宿经营者对正在施工的服务区域等,应作出禁止旅游者游览或者进人的警示标志或者说明。四是不适宜参加相关活动的群体。如旅行社对拟赴西藏旅游者告知其容易产生高原反应的群体,提示其慎重选择赴高原地区旅游,对参加高危旅游活动的旅游者,按要求告知其心脏病、高血压等疾病患者不适合参加等。五是可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。这是兜底条款,其他可能危及旅游者安全的情形都有提示义务。
      第八十一条 突发事件或者旅游安全事故发生后,旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施,依法履行报告义务,并对旅游者作出妥善安排。
      【条文主旨】      本条是关于旅游经营者安全救助、处置和报告义务的规定。
      【立法背景】      旅游经营者作为旅游安全工作的责任主体,在突发事件或者旅游安全事故发生后,在第一现场、第一时间实施安全救助、处置,并报告相关情况,是其应当履行的基本义务,这也有利于有关部门第一时间掌握事件情况,启动相应的旅游应急处置方案,合理安排人力物力财力,顺利展开安全救援工作,最大限度地挽救旅游者、旅游从业人员的生命,减少事故损失。本法是对《安全生产法》、《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规有关规定的重申。
      【条文解读】
      一、旅游经营者的安全救助和处置义务
根据《突发事件应对法》第三条的规定,突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。旅游安全事故主要指涉及旅游经营者或者旅游者的安全事故。发生突发事件或旅游安全事故后,旅游经营者均应履行安全救助和处置义务。“立即采取,是指在突发事件或旅游安全事故发生后,旅游经营者在知道或应该知道该事件后的第一时间进行相关工作,强调即时性;如果国家有明确规定的,应当指在规定的时限内。“必要的”指在旅游经营者的能力范围内采取救助和处置措施。由于突发事件和旅游安全事故的复杂性、严重性等,旅游经营者通常没有能力完全承担对旅游者的救助工作和事件处置工作,不适当的处置可能会造成二次损害,因此,旅游经营者应在“必要”的范围内积极采取合理措施来实施救助和处置。救助和处置措施主要包括:营救受害旅游者,疏散、撤离、安置受到威胁的旅游者,控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施;对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件,应迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作以及其他应当采取的救助和处置措施。
      二、旅游经营者的安全报告义务      突发事件或旅游安全事故发生后,旅游经营者及其事故现场的有关人员,包括有关管理人员以及从业人员等,应当立即向有关人民政府、相关部门和本单位负责人报告,不得拖延,以便及时组织抢救。
      三、旅游经营者对旅游者的妥善安排义务      对旅游者进行妥善安排的义务也是必要救助和处置义务的一部分。由于旅游经营者对当地环境更熟悉,比旅游者有更强的救助能力和可利用的资源、条件,因此,旅游者在脱离事发现场后,旅游经营者有义务在能力范围内对旅游者作出妥善安排,转移至临时避难所,解决食宿等问题,协助旅游者返回出发地及旅游者指定的合理地点等,避免旅游者再次遭受伤害。
      第八十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。
      中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用。
      【条文主旨】      本条是关于旅游者安全保障权利和付费义务的规定。
      【立法背景】      旅游者在旅游消费过程中遇有危险时,基于其与旅游经营者之间的合同关系,有权请求旅游经营者进行救助。而保障旅游者的安全,也是政府和相关机构的职责,旅游者在面临危险的情况下,自然有权请求救助、协助和保护。本条规定也是对本法第十二条第一款规定的细化。
      【条文解读】
      一、旅游者享有救助请求权
      旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。遇有危险主要指遇到、面临突发事件、安全事故、第三人侵害等已经发生或者可能发生的、危及旅游者人身、财产安全的事件。当地政府主要指旅游者危险发生地的我国乡镇一级和县级人民政府。当地相关机构主要指有关职能部门和承担公共事务职能的事业单位、社会组织等。如果向我国省、地市一级政府求助的,相关政府或者机构也应当及时指示县级人民政府予以救助。接到救助请求的人员应当立即报告单位,根据情形施救。如《人民警察法》第二十一条规定,“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民的报警案件,应当及时查处”。
      二、出境旅游者享有协助和保护的请求权      中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。中国出境旅游者主要指出境旅游的中国公民。陷于困境主要指人身、财产遇有危险,或者护照丢失、走失、被旅行社“甩团”等。我国驻当地机构主要指中国政府驻当地使领馆或者其他代表我国政府的机构。在境外的中国公民,是中国领事保护制度的保护对象。中国目前有260多个驻外使领馆,他们都是实施领事保护的主体。《中国领事保护和协助指南(2011)》指出,领事保护是指中国公民、法人的合法权益在所在国受到侵害时,中国驻当地使领馆依法向驻在国有关当局反映有关要求,敦促对方依法公正、妥善处理,从而维护海外中国公民、法人的合法权益。这实际只是狭义的领事保护,我国政府目前真正实施的领事保护还包括给中国公民以其他救助。
      协助和保护是领事保护的重要内容。根据《中国领事保护和协助指南(2011)》,对旅游者给予协助和保护主要包括:在所在国发生重大突发事件时,为旅游者撤离危险地区提供咨询和必要的协助;遭遇意外时,协助旅游者将事故或损伤情况通知国内亲属;在旅游者遇到生计困难时,协助其与国内亲属联系,以便及时解决费用问题;可以为遗失旅行证件的旅游者签发旅行证或回国证明。但是领事保护不是无限制的,应该在有关国际法、驻在国和中国的法律框架内进行。中国驻外使领馆是国家的外交代表机构,在驻在国没有行政和司法权力,不能使用强制手段,不能代替个人主张其权利,只能通过外交途径敦促驻在国依法、公正、公平处理有关案件。
      三、旅游者应当承担必要的救助费用      旅游者在接受相关组织或者机构救助后,应当支付应由个人承担的费用,体现了权利与义务的统一。突发事件和旅游安全事件发生后进行协助和救助,是法律赋予国家和经营者义不容辞的责任。因此,政府应该承担起旅游活动中旅游者遇险的救援救助等工作。但是,旅游救援一般需要动用大量的人力、物力和财力,救助成本较大,而旅游公共救援资源有限,完全由政府用承担公共救援的所有费用,也有悖于公共利益。因此,应区分不同的情况和责任,由相关责任方承担相应救助费用。如由不可抗力造成的,国家、经营者、旅游者各方共同承担责任;旅游经营者造成的,旅游经营者应当承担责任;由旅游者造成的,旅游者应当承担相应责任。本条规定可引导旅游者树立健康、文明、环保、安全的旅游意识,承担社会责任的意识,加强自我保护的意识,以及旅游救援保险的投保意识,从而为旅游者出游提供更坚实的安全保障。
      我国公民在境外旅游接受救助后承担相关费用已有一些明确的规范。《中国领事保护和协助指南(2011)》指出,领事机构和领事官员可在中国公民“遇到生计困难时,协助其与国内亲属联系,以便及时解决费用问题”;“如果因被盗、被抢等原因出现暂时经济困难,公民首先应通过个人汇款等商业方式解决。如接收汇款有困难,可与中国驻当地使领馆联系。让家人通过使领馆汇款。如求助公民无法及时得到亲朋救助,中国驻外使领馆可以提供小额资助,为当事人提供短期食宿或购买机票回国。受助中国公民须签署‘还款保证书’并提供国内还款人有效联系方式,回国后及时向外交部或驻外使领馆归还借款”;“依法交纳办理各种证件、手续的相关费用”;“要求不超出所在国国民待遇水平。使领馆在实施领事保护时必须遵循国民待遇原则,可以保障当事人获得与当地人平等的对待,但不能帮助获得更好的待遇”。因此,对在境外的中国旅游者而言,每位旅游者都有寻求和获得领事保护的权利,但也应承担相应义务和法律责任。
第七章    旅游监督管理
 
      第八十三条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。
      县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
      【条文主旨】     本条是关于政府统一组织、部门各负其责的旅游市场综合监管机制的规定。
      【立法背景】      旅游业是综合性产业,旅游活动各环节涉及20多个部门,1 10多个行业,旅游监管也因此涉及多个部门,需要形成合力,才能取得好的效果。现实中,各部门职能交叉带来的相互推诿等问题,往往使旅游者权益得不到有效保障,也在一定程度上对旅游市场秩序带来困扰。为此,《旅游法》在旅游监督管理一章中,首先确立了政府统一组织下各部门各负其责的旅游市场综合监管机制。
      【条文解读】
      一、部门各负其责对旅游市场进行监管
      目前,旅游市场监管是多部门共同执法,依法做好监管工作,县级以上人民政府应当依照本法第七条的规定加强对各部门执法工作组织协调和领导,各有关部门应当依照法律、法规规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。同时,旅游、工商、质监、交通等与旅游市场监管关系密切的部门应当在人民政府组织下开展经常性的联合监督检查工作。
      二、县级以上人民政府应当组织各相关部门对旅游市场实施综合监管      旅游业是综合性产业,旅游经营涵盖多种主体,因此,旅游监管的对象比较多。目前,对旅游市场实施监管是“多头管理”,各部门各负其责,在监管中难免出现监管真空或交叉监管的问题,必须采取联合监管的方式,形成监管的合力。同时,为适应旅游业发展的客观要求,各地正在建设和形成统一的旅游大市场,跨行业、跨部门、跨区域的旅游监管成为趋势。因此,政府必须承担起对旅游市场实施综合监管的组织和领导职责,主要是建立和完善综合监管方式、工作机制和程序,加强旅游投诉统一受理、统一处理等制度建设,监督各部门依法履行职责和配合相关部门履行职责,落实责任追究等。
      目前,各地政府组织相关部门对旅游市场进行联合监管的形式主要有:一是日常性的联合执法,其特点在于成立固定的联合执法机构,由旅游主管部门和相关部门抽调工作人员共同组成,共同办公。这种方式的好处在于将联合执法制度化,可以随时解决问题,有利于提高执法的效率,但由于操作中人员的流动性过大等原因,经常导致形式大于内容、执法效果不确定等问题。二是临时性的联合执法,即在重要时间段,如公众节假日、重大旅游活动期间,或针对一些重点问题,如“一日游”问题,成立临时性的联合执法机构,或虽无机构,但由政府出面组织各相关部门进行定期或不定期的联合执法。
      第八十四条 旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。
      旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。
      【条文主旨】      本条是关于旅游主管部门及其工作人员履行监管职责时的禁止性行为规定。
      【立法背景】      目前,一些地方旅游主管部门及其工作人员,存在违法或违反规定向监管对象乱收费、参与旅游经营活动等行为,给旅游企业和旅游从业人员带来困扰。这些现象不利于执法公正,需要在立法中作出相应规定。
      【条文解读】      禁止向监督管理对象乱收费、行政部门及其人员不得参与经营活动等,在相关法律法规、规范性文件和党纪政纪规定中都有明确的规定,有些还附有严格的法律责任。比如,《公务员法》、《关于加强预算外资金管理的决定》、《关于治理乱收费的规定》、《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,明令禁止对监管对象乱收费;《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和党政机关干部廉洁从政的有关规定中,明确将参与企业经营活动定性为违法违规行为。为此,《旅游法》对此作出衔接性规定。
      依据《价格法》第四十七条规定,“国家行政机关的收费,应当依法进行,严格控制收费项目,限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定”。目前,价格部门行使对行政事业性收费的监督管理权。未经价格部门核定的行政事业性收费,均应属于本法规定的“乱收费”。行政事业性收费之外,我国与旅游相关的法律法规中,除部分规定可以收取工本费外,还没有其他关于收费的规定。综上,除以上两种情形的收费,不论是旅游部门还是其他相关部门,都在“乱收费”之列,应当严格禁止。
      第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:
      (一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;
      (二)旅行社的经营行为;
      (三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;
      (四)法律、法规规定的其他事项。
      旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。
      【条文主旨】      本条是关于旅游主管部门执法权的规定。
      【立法背景】      旅游行政执法权是旅游主管部门职权的重要方面,根据国务院办公厅《关于印发国家旅游局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]95号)的规定,国家旅游局负责旅游市场监管工作。根据《旅行社条例》、《导游人员管理办法》和《中国公民出国旅游管理办法》三个国务院法规,以及国家旅游局部门规章《出境旅游领队人员管理办法》等规定,旅游主管部门对旅行社、导游和领队具有监督检查权。本法做出相应规定是职权法定原则的具体体现。
      【条文解读】
      一、监督检查事项的范围
      (一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可
      对旅行社,主要是经营旅行社业务是否取得旅行社业务许可,以及从事出境游或边境游经营是否还取得了相应许可。实践中又有两种情况,一种是未取得任何许可即从事旅行社业务,即业界俗称的“黑社”非法经营;一种是取得了旅行社业务经营许可,但未取得出境游或边境游许可而从事出境游、边境游业务,即通常所说的超范围经营。这两种情形旅游主管部门都有监督检查权。对导游和领队,主要是是否依法取得导游证和领队证,未取得而从事相应业务的,即业界俗称的“黑导”,本法严格禁止,旅游部门对其也有监督检查权。
      (二)旅行社的经营行为和导游、领队的从业行为
      对旅行社、导游、领队的从业行为进行监管,是国务院赋予旅游部门的职责,目的是防止违反《旅游法》、《旅行社条例》、《导游人员管理办法》、《中国公民出国旅游管理办法》和《出境旅游领队人员管理办法》有关禁止性规定等问题的发生。监督检查的方式包括日常检查、抽查、根据投诉和举报进行调查检查等。
      二、旅游主管部门在监督检查中的查阅、复制权      规定的查阅、复制权,是证据保全的需要。在规定这一权利的同时,《旅游法》也作出了必要的限定,即强调“对涉嫌违法”的“合同、票据、账簿及其他资料”才能查阅、复制,主要是为防止旅游监督检查部门及其人员滥用职权,侵犯企业和个人的合法权益。
      第八十六条 旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或者未出示合法证件的,被检查单位和个人有权拒绝。
监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。
      【条文主旨】      本条是关于旅游主管部门和有关部门监督检查行为的约束性规定。
      【立法背景】      本法规定,“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”,国务院“三定”方案也赋予旅游部门对旅游市场的监督检查权。在赋予行政部门权力的同时,也应对权力的行使作出相应规范。《行政处罚法》对行政机关的具体监督检查行为做出普遍性约束,涉及行政执法的相关法律法规、部门规章和规范性文件,也都对监督检查行为有具体的规定。《旅游法》对旅游监督检查行为做出相应规定,是对依法行政要求和《行政处罚法》等法律法规的具体落实,也是与上述法律法规的有效衔接。
      【条文解读】
      一、约束的对象是旅游主管部门和有关主管部门监督检查人员的行为
      旅游监督检查的对象是旅游经营者和旅游从业人员,其中,按照《旅游法》第一百一十一条的规定“旅游经营者,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者”,而旅游从业人员,则包括导游、领队、司机等面对旅游者提供直接或间接服务的所有人员。从管理权限上看,上述经营者和从业人员分属于不同部门管理,为此,实施旅游监督检查的主体就不局限于旅游主管部门,本法第八十三条规定:“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监管、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”,因此,依据有关法律、法规的规定对旅游市场进行监督检查,这些部门监督检查人员的行为均受本条规定的约束。
      二、监督检查人员不得少于二人并应当出示合法证件    《行政处罚法》第三十七条规定,“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件”,目的是防止监督检查人员独立执法可能出现的滥用权力,以保证监督检查行为及其获取证据的合法性。本法对此进行了重申。需要说明的是,不是行政机关所有人员都有监督检查权,此处的合法证件,是指地方政府法制部门或国务院有关主管部门颁发的行政执法证件,行政机关工作人员的工作证不在此列;“二人以上”和“出示合法证件”必须同时具备,才符合本条规定的要求。
      三、监督检查对象的拒绝检查权      “监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件”,是法律对行政监督检查人员在实施行政监督检查时的强制性规定。违反上述规定进行检查,法律赋予当事人拒绝的权利,目的是防止行政机关及其工作人员乱作为可能给行政相对人带来利益上的损害。虽然在《行政处罚法》、《行政强制法》没有这样的规定,但许多单行法规在规范行政行为时有这样的要求。《旅游法》对此做出规定,符合依法行政和法治政府建设的要求。事实上,监督检查机关及其工作人员的身份、工作程序、检查内容等的合法性,是监督检查对象接受监督检查的基本前提,从这个意义上讲,依据本法第八十五条和依据《行政处罚法》等法律法规进行的监督检查,如其不具备上述合法性,监督检查对象都有拒绝权。
      四、监督检查人员的保密义务      商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息;个人信息,是指个人的、与公共利益无关的、不危害社会的信息,包括个人隐私。行政机关及其工作人员在进行旅游监督检查时,可能需要查阅经营者的合同、票据、账簿等资料,这些资料有的可能是企业的商业秘密,一旦泄露,将有可能给经营者的经营造成损失;旅游经营者直接面对广大旅游者,旅行社、住宿等旅游经营者按照有关法律法规的规定,或者按照交易习惯,通常会要求旅游者向其提供必要的个人信息,这些信息往往会在企业保存一段时间,且其数量较大,监督检查人员在检查中难免会接触到,不经当事人同意泄露,将可能给当事人的生产、生活造成麻烦,甚至带来损失。为此,本法严格禁止以上行为。
      关于监督检查人员违反保密义务的刑事责任,《刑法》第二百五十三条规定,“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人。情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金”,从规定看,只要有泄露行为,不论是否给行政相对人造成损失,监督检查人员都有可能负刑事责任。
      第八十七条对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。
      【条文主旨】
      本条是关于旅游行政监督检查相对人配合义务的规定。
      【立法背景】      从世界各国和地区的相关法律规定看,立法一般在赋予行政机关执法监督检查权的同时,也都为行政相对人设定协助配合调查的法律义务。我国目前尚没有统一的《行政程序法》,但在单行法律法规中大量规定了行政相对人的配合协助义务。《旅游法》也对此作出相应规定。
      【条文解读】      在行政机关及其工作人员进行监督检查时,被检查的单位和个人应当实事求是地予以说明,对所说明的事实情况还应提供相应的佐证文件或资料;如果检查人员为了核实已初步了解的情况,依职权要求被检查的单位和个人提供相应的文件或资料的,被检查的单位和个人也应当提供。被检查单位和个人如果不履行以上配合义务将承担相应的法律后果。比如,由于行政机关无法取得真实、完整、准确的证据,可能因此做出不利于监督检查对象的行政处罚;按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳”的规定,监督检查对象在对行政处罚决定不服提起行政诉讼时,还可能面临败诉的风险。同时,监督检查对象不予配合,一般只能导致直接证据的缺乏,并不必然导致对违法行为无法认定,根据《行政诉讼法》的规定,证据种类包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录,在间接证据充分,并形成证据链,排除其他可能性的前提下,同样能证明相关事实,从而依法处罚或采取强制措施。
      不得拒绝,是指被检查的单位和个人对检查人员的监督检查要求不得拒绝,应当配合检查;不得阻碍,是指被检查的单位和个人对监督检查行为不得设置种种障碍,甚至暴力抗拒;不得隐瞒,是指被检查单位和个人对检查事项的真实情况不得隐瞒不报或提供虚假情况。
      拒绝、阻碍和隐瞒的,被检查单位的个人有可能承担较为严重的法律后果。如《治安管理处罚法》第五十条规定,“有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:……(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”,第六十条规定,“有下列行为之一的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款:……(二)伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情,影响行政执法机关依法办案的”;《刑法》第二百七十七条规定,“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。
      第八十八条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,发现违反本法规定行为的,应当依法及时作出处理;对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。
      【条文主旨】
      本条是关于违法行为处理及移交处理的规定。
      【立法背景】      由于旅游业监管涉及多个部门,如果配合不力,往往会造成部门间相互推诿等问题的发生,损害旅游者权益。不处理好这一问题,将很可能使政府统筹下的各部门各负其责的工作格局流于形式,《旅游法》为此设专条对政府各部门的责任和互相之间的转办义务进行了规定。
      【条文解读】      本法对各部门处理在旅游监管中发生的问题,提出了“依法”和“及时”两个要求。“依法”,不仅指《旅游法》,也包括其他部门执法所依据的法律法规;既包括实体法,也包括程序法。“及时”,是规范行政行为、保障行政相对人合法权益、提高行政效率的要求。目前,我国尚无法律、国务院法规对此做出统一规定,但《旅游行政处罚办法》,以及许多国务院部门规章、地方性法规都有关于处理时限的规定。旅游主管部门和有关部门在处理旅游违法行为时,应当严格遵守这些规定,否则可能导致行政相对人提起政府行政不作为或不当作为之诉。
      同时,《旅游法》将部门间相互转办作为一种义务进行了规定,并提出了“及时”、“书面通知”和“移交”的要求,实际上是明确了发现违法行为的首个部门即是“第一责任部门”,需要承担起比“告知”更重的责任和事实上的督促、监督权,这为政府实现内部追责,或旅游者投诉有关部门不作为提供了法律依据,从而可以更有效地维护市场秩序,更好地保障旅游者权利。
      第八十九条 县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。
      旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。
      【条文主旨】
      本条是关于旅游违法行为查处信息共享机制、跨部门、跨地区违法行为督办义务,以及公告监督检查信息的规定。
      【立法背景】      对旅游违法行为的查处,因其涉及领域较多,如果部门间不能实现有效的沟通,难以避免“一事多罚”情况的发生。此外,旅游活动和旅游经营的综合性、流动性,易造成不同地区、不同部门之间的重复调查、重复取证,或所取证据不相一致等情形。既浪费了行政资源,影响了行政效率,也影响到处罚的公正性。而监督检查情况,特别是处罚结果不公开.不能很好地发挥行政监督检查和行政处罚的社会教育功能;政府的具体执法行为失去了群众和舆论等外部监督,同样不符合依法行政的有关要求,也可能因为过于依赖内部监督而造成监督检查和处罚本身的不公平、不公正。上述问题,都需要在立法中予以解决。
      【条文解读】
      一、县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息共享机制的责任
      《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定:“县级以上人民政府要建立相关机制,促进行政执法部门信息交流和资源共享”,这是《旅游法》设定本规定的主要参考。理解本规定,重点有:一是旅游违法行为跨部门的综合性特点,决定了只有政府能够承担起统筹各部门解决前述信息不畅通问题的责任;二是共享机制的具体方式可根据各地实际自由选择。法律上采取的是一种结果性规定,即无论采取什么样的方式,必须达到共享的效果。具体而言,至少应该包括共享信息的内容、信息共享的程序性规定,以及各部门在信息共享工作中的责任等等。
      二、县级以上地方人民政府对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为进行督办的责任         本条所规定的“督办责任”,实际上是对机制建设提出的要求;同时督办是一种全程督办,即贯穿从启动督办到处理结果检查的全过程。具体内容应当包括:需要督办事项的提起部门和方式;政府接到督办建议后或主动督办时划分部门责任的原则;督办的形式及流程;对督办结果,即案件处理结果的跟踪和责任落实,包括落实在部门和主要责任人员方面的责任,以及责任追究方式等等。
      三、旅游主管部门和有关部门向社会公告监督检查信息的义务      本条规定其目的是增加政府工作透明度,将旅游执法行为置于公众和舆论的监督下,拓宽发现错误的渠道,提高执法行为和执法结果的公平性、准确性,并切实发挥旅游行政执法对社会的教育功用,增强对违法行为的震慑力。这一规定的要点有三:一是公告的责任主体是旅游主管部门和有关部门,原则是“部门各负其责”,分别负责公告本部门职权范围内的监督检查情况信息。二是公告的内容是监督检查的情况,包括投诉、举报的受理与否及其原因,案件的详细情况,作出处罚或不予处罚决定的依据等,以及重大监督检查行动和检查结果的情况。三是公布在时间上要及时,按照《政府信息公开条例》第十八条的规定,“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定”。四是公布的形式,《政府信息公开条例》第十五条规定,“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。另外,需要说明的是,现行《旅行社条例》第四十二条规定已就信息公开有了较为具体的规定,即“旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销等情况,旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等”。旅游主管部门履行公开义务,应当遵循此规定。
      第九十条 依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。
      【条文主旨】      本条是关于促进全方位的旅游行业组织自律监督的规定。
      【条文解读】      一、旅游行业组织进行自律管理的依据   旅游行业组织的自律管理应当依照法律、行政法规以及本行业组织的章程、自律管理规范进行。法律、行政法规是旅游行业组织及其会员必须遵守的规范,实行自律管理首先应当监督会员合法经营,履行法定义务。行业组织的章程和自律管理规范,是由会员共同制定、反映会同共同利益和意愿的行为准则,对全体会员具有约束力,也是行业组织进行自律管理的依据。旅游行业组织应当根据本行业的实际情况和需要,制定并不断完善行业经营规范和服务标准,作为自律管理的依据。
      二、监督会员的经营行为和服务质量      对会员的经营行为和服务质量进行监督,是旅游行业组织最重要的自律管理职能。一方面,旅游行业组织应当按照法律、行政法规和自律规范规定的要求和标准,对会员的经营行为和服务质量进行监督,考核其合法合规性,对不合法不合规的会员,依照自律规范予以惩戒;另一方面,可以按照本行业组织制定的经营规范和服务标准,对会员的经营行为和服务质量进行考核与评价,对于服务质量优良的会员,可以向社会公示或者给予奖励。
      三、开展教育、培训     发展旅游业,培育人才,提高从业人员素质至关重要。旅游行业组织应当采取多种方式,对从业人员开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。旅游行业组织对从业人员进行职业道德教育和业务培训,属于公益性质,应当按照有关规定和本组织的规范进行。
第八章 旅游纠纷处理
 
      第九十一条 县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。
      【条文主旨】      本条是关于政府设置旅游投诉受理机构的规定。
      【立法背景】      旅游者在旅游过程中,可能与旅游相关的各个环节、不同行业的经营者发生纠纷,这些不同环节、不同行业各有主管部门负责监管,旅游者往往并不清楚政府内部各个部门的职责范围和监管权限,发生纠纷时,要求其准确地向有权限的部门进行投诉,对旅游者而言很不方便,也不利于纠纷及时有效得到解决。设立统一的旅游投诉受理机构,有利于方便旅游者投诉,同时,适应旅游纠纷异地性、需要尽可能快速解决的特点,有利于及时解决纠纷。
      【条文解读】
      一、设置统一的旅游投诉受理机构是县级以上人民政府的义务
      建立统一的投诉受理机构,使旅游者的诉求可以通过这一机构、以尽可能简单的方式转达到各有权处理投诉的部门。按照此要求,各级政府应当承担起统筹各部门受理有关旅游投诉的职能,指定或者设立统一的旅游投诉受理机构,并对该机构的职能、运作等事项做出配套规定。
      二、旅游投诉受理机构的主要职能      (一) 统一接受旅游者的投诉本条所指“受理”是指接受旅游者的投诉请求,据此,投诉受理机构在接到旅游者的投诉请求后,需要如实将投诉人姓名、联系方式、具体请求事项等有关情况记录在案。
      (二)自行处理或将投诉转交各有关部门进行处理接到旅游者投诉请求并记录在案后,旅游投诉受理机构需要按照政府各部门职责分工,及时将投诉交有关部门进行办理。如政府指定的旅游投诉统一受理机构本身即具有一定的投诉处理权,如旅游质量监督机构、旅游执法机构等,其接到投诉请求并确定属于自身职责范围的,就应当自行处理。
      (三)对投诉人的告知义务接受投诉后,不论是自己有权处理的,还是转办其他部门处理的,投诉受理机构都要将确定的处理部门或机构的联系人、联系方式等信息告知投诉人。由投诉受理机构负责处理的,投诉受理机构还应当向投诉人告知投诉处理结果;移交其他部门处理的,投诉受理机构也应当跟踪了解处理情况,并告知投诉人。
      第九十二条 旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过下列途径解决:
      (一)双方协商;
      (二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;
      (三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁:
      (四)向人民法院提起诉讼。
      【条文主旨】      本条是关于旅游纠纷解决途径的规定。
      【立法背景】      旅游纠纷属于民事纠纷,由当事人自愿选择解决的方式和途径。双方协商、调解、仲裁和诉讼等途径,具有不同的特点,旅游者可以根据自身需要选择运用,保护自己的合法权益。
      【条文解读】      一、双方协商      双方协商又称双方和解,即由旅游者和旅游经营者双方协商,在自愿平等的基础上,本着解决问题的诚意,通过摆事实讲道理,交换意见互谅互让,从而协商解决争议的一种方法。这种方法直接、及时、平和,成本较低,对双方都有利。但双方协商的缺点在于协商结果无法律上的强制力,一旦一方或双方反悔,则需要通过其他途径再行解决。
      二、调解      调解是指在中立第三方的主持下,通过劝解、疏导等,使双方自愿进行协商,达成协议、解决纠纷的方法。调解有利于消除隔阂,防止矛盾激化,维护社会稳定,被实践证明是解决民事法律纠纷较为有效的方式。调解需要在双方自愿的基础上进行,调解纠纷所运用的依据不得违反法律法规的禁止性规定。
      关于主持调解的第三方的选择,法律采取列举和指引相结合的方法表述:旅游者是消费者,旅游纠纷是消费纠纷,根据《消费者权益保护法》的规定,消费者协会具有调解功能,旅游争议双方可以向消费者协会申请调解;根据本法规定,旅游投诉受理机构具有调解功能,争议双方也可向其申请调解;除此之外,法定的调解机构还有人民调解委员会,《中华人民共和国人民调解法》对人民调解委员会的调解程序和调解协议效力等内容作了规定,民间也还有各种各样的调解组织,按照本法规定,只要是在当事人自愿基础上,双方都可以向其提出调解的申请。需要特别说明的是,根据我国现行法律法规,除经人民调解委员会调解并经人民法院司法确认的调解协议外,一般的调解协议,不具有法律强制力,由双方自愿履行,一旦当事人一方或双方反悔,则需通过其他途径再行解决。
      三、仲裁      仲裁,是指当事人根据事先或事后达成的书面仲裁协议自愿将争议提交第三方裁决以解决争议的一种法律制度。按《仲裁法》规定,当事人用仲裁方式解决争议,应当双方自愿,达成书面仲裁协议,没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁机构不予以受理。仲裁没有级别管辖和地域管辖,仲裁机构也不按行政区划设置,当事人可以按双方的意愿选择任何仲裁机构对争议进行仲裁。仲裁裁决具有强制性,当事人应当履行,否则权利人有权申请人民法院强制执行。仲裁实行一裁终局制度,裁决作出后,除被人民法院裁定撤销或者不予以执行的除外,产生法律效力,当事人就同一争议再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或人民法院不予以受理。
      四、诉讼      诉讼是人民法院代表国家通过行使司法审判权来解决争议的一种途径。人民法院作出的判决或裁定一经生效,就有国家强制力保证其实施,具有最高的权威性和最终的决定力。旅游纠纷主要是旅游者与经营者之间就民事权益所产生的争议,应按民事诉讼程序进行。需要说明的是,双方协商、调解不是提起诉讼的必经程序,只要一方认为有必要,即可直接向法院提起诉讼。
      第九十三条 消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
      【条文主旨】      本条是关于调解的规定。
      【立法背景】      调解,尤其是通过旅游投诉受理机构进行调解,是旅游者通常采取的旅游纠纷处理方式。与仲裁、诉讼相比、调解程序简便快捷;与双方当事人协商和解相比,调解因有处于中立地位的第三方参与,双方当事人更容易达成一致。
      【条文解读】
      一、自愿原则
      参照《人民调解法》的有关规定,调解的自愿原则包括两个方面:一是调解工作必须在双方当事人自愿的基础上进行;二是调解协议内容必须出自双方自愿。
      二、合法原则      参照《人民调解法》的有关规定,调解的合法原则主要指调解工作要以事实为根据,在分清是非的基础上,正确地适用实体法来确定双方当事人的权利和义务,调解协议的内容不得与民事法律中的禁止性规定相冲突,不得侵害国家利益、社会公共利益,不得违反公序良俗和损害第三人的合法权益。
      第九十四条旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。
      【条文主旨】     本条是关于旅游者推选代表人参加纠纷解决的规定。
      【立法背景】      旅游纠纷中的旅游者一方,往往人数较多,且通常有共同的请求。为节约旅游者解决纠纷的成本,方便旅游者实现其诉求,本法参照民事诉讼法的规定,设定了旅游者推选代表人参加纠纷解决的制度。
      【条文解读】
      一、推选代表人参加纠纷解决的前提是“旅游者一方人数众多”且“有共同请求”
      旅游者一方人数众多,对外沟通成本高,才有必要推选代表人;旅游者请求一致时,才可能合并处理。以上两个要求必须同时具备,才能适用本条的规定。
      关于何为人数众多,《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》(法发[1992]22号)规定,“当事人一方人数众多,一般指十人以上;当事人一方人数众多在起诉时确定的,可以由全体当事人推选共同的代表人,也可以由部分当事人推选自己的代表人;推选不出代表人的当事人,在必要的共同诉讼中可由自己参加诉讼,在普通的共同诉讼中可以另行起诉;代表人为二至五人,每位代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人”;《旅游投诉处理办法》(国家旅游局令第32号)第14条规定,“投诉人4人以上,以同一事由投诉同一被投诉人的,为共同投诉。共同投诉可以由投诉人推选1至3名代表进行投诉”。关于协商、仲裁及其他方式调解如何确定“人数众多”,可以参照以上标准界定。
      二、被推选出的代表人的法律地位及其行为的法律后果      被推行的代表人,实质为推选人的代理人,适用《民法通则》中有关代理的规定,即代表人以推选人的名义从事代理活动,行为结果由推选人承担。此外,《民事诉讼法》第五十四条规定,“代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意”;《旅游投诉处理办法》(国家旅游局令第32号)第14条规定,“代表人参加旅游投诉处理机构处理投诉过程的行为,对全体投诉人发生效力,但代表人变更、放弃投诉请求或者进行和解,应当经全体投诉人同意”。
      当然,是否推选代表人是旅游者的权利,如果旅游者认为自己亲自参与纠纷处理更合适,可以不推选代表人。
 
第九章       法律责任
 
      第九十五条违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的。由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下罚款;违法所得十万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;对有关责任人员,处二千元以上二万元以下罚款。
      旅行社违反本法规定,未经许可经营本法第二十九条第一款第二项、第三项业务,或者出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的,除依照前款规定处罚外,并责令停业整顿;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员,处二千元以上二万元以下罚款。
      【条文主旨】      本条是关于违反本法第二十八条规定无许可资质经营旅行社业务,以及旅行社违反本法第二十九条超范围经营旅行社业务和第三十条非法转让旅行社业务经营许可的法律责任规定。
      【条文解读】
      一、违法行为的主体
      本条规定的违法行为主体包括:一是未经许可经营旅行社业务的单位和个人;二是旅行社。
      二、执法主体      本条规定的执法主体为旅游主管部门和工商行政管理部门。由于未经许可经营旅行社业务、超范围经营旅行社业务的行为,同时也是违反工商登记管理规定的行为。因此,旅游主管部门基于旅行社业务经营许可管理职责、工商行政管理部门基于工商登记管理职责,均有相应的处罚权,都可以对此类行为作出处罚,但罚款应遵循《行政处罚法》“一事不再罚”的原则。
      三、违法行为      本条规定的违法行为包括:
      (一)未经许可经营旅行社业务
      是指未取得旅行社业务经营许可证资质,但经营境内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务或者边境旅游业务等旅行社专属业务的行为。不属于旅行社专属业务范围内的,其他企业或者个人也可以经营,不属于本条规定的违法行为。
      ()旅行社未经许可经营出境旅游业务、边境旅游业务
      此种情形是:虽然旅行社已依法设立,取得了境内旅游业务和入境旅游业务经营权,但未取得相应的业务许可,经营出境旅游业务、赴台旅游业务、边境旅游业务中的一项或多项业务。
      (三)旅行社非法转让许可
      主要包括两种情形:一是旅行社出租、出借旅行社业务经营许可证,核心是有证照的流转;二是旅行社以其他方式非法转让旅行社业务经营许可,并不以证照流转为要件,只要允许他人以自己的名义从事旅行社业务经营即可。这两种行为都使得未取得相应旅行社业务经营许可的组织或者个人,在借用旅行社的业务经营许可变相非法经营旅行社业务。在实践中,有的在形式上为取得许可的旅行社经营,但实际上在人事、财务、管理等方面与旅行社毫无关系。比如,一些网络经营者、加盟店、分社、服务网点等,名义上属于某个旅行社,但实际上是其独立操作旅行社业务,组织、接待旅游者;一些旅行社成为另一些具有出境业务经营权旅行社的分社,“两块牌子、一套人马”。
      四、法律责任      法律责任是指行为人违反法定、约定的义务,或者不当行使法律权利、权力所应承担的不利后果。法的义务性规定或者禁止性规定,一般都有配套规定的法律责任。法律责任通过使违法行为人承担不利后果,从而起到惩戒、制止违法行为的作用。根据违法行为性质的不同,一般把法律责任分为民事责任、刑事责任、行政责任。本章主要是行政法律责任规定。
      本条规定的行政措施是由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,与行政处罚并行适用,即在责令改正的同时予以行政处罚。责令改正,是指行政机关责令违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复或维持法定应有的秩序或者状态,消除社会危害性。
      本条同时规定了行政处罚。行政处罚是指行政机关依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。
      1.对未经许可经营旅行社业务的单位和个人的行政处罚。以违法所得的数额为判断标准,分为两档:第一档,只要旅行社有此类违法行为,且不属于《行政处罚法》规定的不予处罚或者免予处罚情形时,即应当同时给予两种不同种类的行政处罚:一是违法所得在五万元以下的,没收违法所得。目前,我国对违法所得的计算规定并不统一,有的规定为违法经营所取得的收入,有的规定为收入需减去一定的成本。对本法规定的违法所得如何计算,可由有关行政法规和规章加以明确。二是在没收违法所得的同时,处以罚款,罚款的幅度为一万元以上十万元以下,由作出处罚的部门根据情节裁量。第二档,违法所得在十万元以上的,给予两种处罚:一是没收违法所得;二是在没收违法所得的同时,处以罚款,罚款的幅度为违法所得一倍以上五倍以下。
      本法同时规定“对有关责任人员,处二千元以上二万元以下罚款”。
      该规定仅适用于违法行为人为单位时,也即法人或者其他组织未经许可经营旅行社业务的,除对单位作出上述处罚外,同时对单位的有关责任人员并处罚款。如果违法行为人是个人时,则直接适用上述两档处罚。
      2.对未经许可经营出境旅游业务、边境旅游业务和非法转让旅行社业务许可旅行社的行政处罚。旅行社超范围经营、非法转让许可的,除依照本条第一款的规定予以处罚外,还应当依照本条第二款的规定予以处罚:一是同时处以责令停业整顿。至于停业整顿多长时向,本法没有明确。一般情况下,旅行社在停业整顿期间需要重新学习相关法律法规和规章制度,对从业人员进行教育、培训,对违法行为进行彻底整改,执法人员对整顿情况进行监督检查。旅行社认为整改到位时,向实施处罚的机关提交恢复经营的报告,处罚机关进行查验,决定是否准予恢复经营。停业整顿期限一般应该控制在1至6个月期间,过短则失去资格罚这一严重处罚的目的,过长则相当于变相吊销许可证件。二是对于情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。判断情节的轻重,应综合考虑几种因素:违法行为的具体方式、手段、程度或者次数;违法行为所造成的危害后果;当事人改正违法行为的态度、措施和效果;当事人的主观过错程度等。
      依照本条第二款规定,除对旅行社进行处罚外,同时应对违法旅行社的直接负责的主管人员进行罚款的处罚,罚款的幅度为二千元以上二万元以下,具体由执法部门根据情节裁量。
      第九十六条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,并处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款:
      ()未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的;
      ()安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的;
      ()未向临时聘用的导游支付导游服务费用的;
      ()要求导游垫付或者向导游收取费用的。
      【条文主旨】
      本条是关于旅行社违反本法第三十六条和第三十八条规定安排导游或领队服务的法律责任规定。
      【条文解读】
      一、执法主体
      本条规定的执法主体为旅游主管部门,不涉及其他部门。
      二、违法行为      本条规定所指向的旅行社应遵守的行为是《旅游法》第三十六条和第三十八条。与此相对应的违法行为包括四种:
      (一)未按照规定为出境旅游或者入境旅游团队安排领队或者导游全程陪同
      旅行社没有按照《旅行社条例》第三十条、《中国公民出国旅游管理办法》第十条第一款、《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》第七条的规定,安排领队陪同的,即属违法。判断未为入境旅游团队安排导游全程陪同的关键,是现行法规、规章及其他有效文件是否有必须安排导游全程陪同的规定,如果有相关规定,旅行社没有履行的,即属违法。
      (二)安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务
      未取得导游证、领队证的人员从事导游、领队业务是违法行为,而旅行社安排其提供导游、领队服务也是违法行为。
      (三)未向临时聘用的导游支付导游服务费用
      未向临时聘用导游支付导游服务费直接损害了导游利益,间接损害了旅游者利益,具有社会危害性。判断这一违法行为要注意几点:一是临时聘用的导游,主要指社会导游;二是没有支付费用,或者没有全额支付本法第六十条第三款规定的费用。
      (四)要求导游垫付或者向导游收取费用
      判断这一违法行为要注意几点:一是这里的导游包括旅行社的专职导游和社会导游;二是要求垫付或收取费用是指旅行社安排导游为团队旅游提供接待等服务,事先不支付或不足够支付相应的费用,要求导游垫付,或者虽付了相应费用,但要求导游付费“买团”的行为。
      三、法律责任      首先责令旅行社改正相关违法行为,其次给予行政处罚。
      1.对旅行社的行政处罚。根据情节轻重分为两档:第一档,同时给予两种行政处罚:一是没收违法所得;二是处以罚款,罚款的幅度为五千元以上五万元以下。在行使裁量权时,应当按照合法合理、公平公正、过罚相当的原则,结合考虑违法行为的性质、情节、危害后果等作出决定。如果旅游主管部门对处罚有裁量基准制度或者指导标准时,应当遵照执行。第二档,情节严重的,根据情节在两种行政处罚种类中选择适用:一是情节严重中较轻的,责令停业整顿;二是情节很严重的,吊销旅行社业务经营许可证。
      2.对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚。按照通常理解,判断“直接负责的主管人员”应考虑:一是其是否对单位违法负有直接责任,如直接指挥安排相关活动;二是其具有单位主管人员的身份,如旅行社负责人、管理人员等。判断“其他直接责任人员,应考虑:一是其为具体工作人员,不属于旅行社管理层人员,如签订合同时的业务人员,安排行程的计划调度人员等;二是其在旅行社主管人员的领导或支持下实施了该具体行为,或者擅自从事了相关违法行为;三是其在该行为中起重要作用,即自己积极主动地安排,或者应旅行社的指示被动地安排。
      对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚,只有一档,即处以罚款,罚款的幅度为二千元以上二万元以下。
      第九十七条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门或者有关部门责令改正,没收违法所得,并处五千元以上五万元以下罚款:违法所得五万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款:
      (一)进行虚假宣传,误导旅游者的;
      (二)向不合格的供应商订购产品和服务的;
      (三)未按照规定投保旅行社责任保险的。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社违反本法第三十二条虚假宣传和误导旅游者、第三十四条向不合格供应商订购产品和服务、第五十六条未按照规定投保旅行社责任保险的法律责任规定。
      【条文解读】
      一、执法主体
      本条规定的执法主体为“旅游主管部门或者有关部门”,应作如下理解:一是根据《旅行社条例》第五十三条“旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的,由工商行政管理部门依法给予处罚”的规定,可以理解为是对本法的具体规定。除吊销旅行社业务经营许可证的处罚应由旅游主管部门作出外,工商行政管理部门应该依照本条规定对“虚假宣传,误导旅游者”的违法行为进行处罚。二是根据《旅行社条例》及其实施细则对旅行社投保责任保险、向合格供应商订购商品和服务的规定,旅游主管部门对旅行社的这两种违法行为具有执法权。
      二、违法行为      本条规定的违法行为包括三种:
      (一)进行虚假宣传,误导旅游者
      旅行社虚假宣传的阶段主要是在包价旅游等合同的订立前,目的是促成旅游者与其交易。旅行社从业人员在旅游行程中通过虚假宣传、误导旅游者进行再次消费的行为,也包括在内。虚假宣传、误导旅游者的判断标准:一是只要旅行社编造事实,虚假宣传,或者虽没有编造事实,但隐瞒重要事实,使用含糊的语言,达到了引人误解的程度,均构成违法行为。二是依法律、立法本意及通常理解困难时,应根据旅游者的一般理解为标准,而不是根据旅行社的理解。《合同法》第四十一条也有类似规定,即“对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的,应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的,应当采用非格式条款。”如实践中,旅行社在包价旅游合同中列明许多景点,但实际上有些景点只是路过,因未提前向旅游者明确告知,造成旅游者误以为是游览项目。
      (二)向不合格的供应商订购产品和服务
      本法第三十四条规定,“旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务”。因此,判断该违法行为的重点是供应商是否合格,具体参照第三十四条的解读。
      (三)未按照规定投保旅行社责任保险
      本法第五十六条规定,“国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度”。《旅行社条例》第三十八条明确规定旅行社应当投保旅行社责任保险,第三十九条规定了相应的法律责任。国家旅游局和中国保险监督管理委员会联合制定的《旅行社责任保险管理办法》第四条和第十八条还对旅行社投保责任保险的范围、限额等作出了规定。旅行社没有按照规定投保,包括没有投保、没有足额投保、投保范围不符合规定等情形。
      三、法律责任      首先由旅游主管部门或者机关部门责令旅行社改正相关违法行为,其次给予行政处罚。
      1.对旅行社的行政处罚。根据情节轻重分为两档:第一档,根据违法所得的不同,给予不同的处罚:一是有违法所得,且违法所得在五万元以下的,没收违法所得,同时处以罚款,罚款的幅度为五千元以上五万元以下,由旅游主管部门根据情节裁量。二是违法所得在五万元以上的,在没收违法所得的同时,处以罚款,罚款的幅度为违法所得一倍以上五倍以下。第二档,情节严重的,再根据情节,适用以下两种不同种类的处罚。一是情节稍轻的,责令停业整顿;二是情节很严重的,吊销旅行社业务经营许可证。
      2.对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚,只有一档,即处以罚款,罚款的幅度为二千元以上二万元以下,由作出处罚的部门根据情节裁量。
      第九十八条 旅行社违反本法第三十五条规定的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,责令停业整顿,并处三万元以上三十万元以下罚款;违法所得三十万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,没收违法所得,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
      【条文主旨】
      本条是关于旅行社违反本法第三十五条“零负团费”经营及其相关经营手段禁止性规定,而应当承担的法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、承担法律责任的主体      一是旅行社,既包括组团社,也包括地接社;二是旅行社负责的主管人员和其他直接责任人员,包括导游、领队。
      二、执法主体      本条规定的执法主体为旅游主管部门。
      三、违法行为      第一,旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。第二,旅行社未经与旅游者协商一致或者旅游者要求,指定具体购物场所,或者安排另行付费旅游项目的。第三,旅行社因安排部分旅游者购物或参加自费项目活动,而造成影响其他旅游者行程安排后果的。
      四、法律责任      本条规定的法律责任是本法中最重的。除责令改正的行政措施外,包括了没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证、暂扣或者吊销导游证、领队证等多种行政处罚方式。
      在具体执行上,只要旅行社有相应的违法行为,即必须同时适用没收违法所得、责令停业整顿和罚款三种处罚,违法所得不足三十万元的,罚款幅度在三万元以上三十万元以下,违法所得三十万元以上的,罚款幅度在违法所得一倍以上五倍以下;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。
      对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,同时适用“没收违法所得”和“处二千元以上二万元以下罚款”两种处罚,直接责任人员为导游、领队的,除没收违法所得和罚款外,还应根据其违法行为的情节,必须再同时适用“暂扣或者吊销导游证、领队证”的处罚。
      第九十九条 旅行社未履行本法第五十五条规定的报告义务的,由旅游主管部门处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
      【条文主旨】      本条是关于旅游经营者未履行本法第五十五条规定的报告义务所应承担的法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为      本条规定的违法行为是,旅行社发现旅游者从事违法活动,出境旅游者在境外非法滞留,入境旅游者在境内非法滞留,随团出境的旅游者擅自分团、脱团,或者随团入境的旅游者擅自分团、脱团时,未及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。判断该违法行为应注意几点:
      ()关于发现
      本条所指发现,应作知道或者应当知道理解,即有直接证据证明,或者按照一般人的普遍认知能力可以推断出,旅游经营者知道旅游者有这些行为。比如,旅游者在境外从事违法活动时,被旅游目的地国家施以处罚,且该行为也违反我国法律时,即属于知道;由于旅行社领队疏忽大意,旅游者脱团了一天,仍以自己不知为由未履行报告义务,此情形即属于应当知道。
      ()关于及时
      即一旦发现即报告。下位法可以作出明确规定。未作规定时则应当具体情况具体判断。比如,旅游者十几分钟未归队,即认为分团、脱团或者非法滞留不妥。但如果数小时、1天未归队,即使旅游者只是迷路而不是非法滞留,也应当报告。
      (三)报告义务的主体
      负有报告义务的旅行社,包括组团社和地接社、委托社和受托社,只要与组织、接待该旅游者有关,发现相关违法行为时,都应报告。
      (四)应当向所有应报告的部门报告
      如旅游者在境外发生相关违法行为的,则应向公安机关、旅游主管部门和我国驻外机构报告;在境内发生相关违法行为的,则应向公安机关、旅游主管部门报告。
      (五)关于代办出境、签证手续导致违法的认定
      通常情况下,旅行社只为赴境外个人游的旅游者代办出境、签证手续等服务的,不属于组织、接待旅游者的服务,无须承担本条规定的法律责任。但如果有其他协助偷渡等行为的,需要承担有关法律、法规规定的责任。
      二、法律责任      1.对旅行社的行政处罚。根据情节轻重分为两档:第一档,处以罚款,罚款的幅度为五千元以上五万元以下,由旅游主管部门根据情节裁量。第二档,情节严重的,再根据情节在两种行政处罚种类中选择适用:一是情节稍轻的,责令停业整顿;二是情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。
      2.对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚。根据情节分为两档:第一档,同时给予两种处罚:一是处以罚款,罚款的幅度为二千元以上二万元以下;二是并暂扣导游的导游证、领队的领队证。第二档,情节严重的,在处以第一档罚款的同时,并吊销导游的导游证、领队的领队证。
      第一百条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门责令改正,处三万元以上三十万元以下罚款,并责令停业整顿;造成旅游者滞留等严重后果的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证:
      (一)在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益的;
      (二)拒绝履行合同的;
      (三)未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同的。
      【条文主旨】      本条是关于旅行社及其从业人员违反本法第三十五条、第四十一条、第六十三条、第六十九条、第七十条关于擅自变更旅游行程安排、拒绝履行合同、擅自委托其他旅行社履行包价旅游合同禁止性规定所应承担法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为
      本条规定的违法行为包括三种:
      ()在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益
      本法第六十九条第一款规定,“旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排”。第四十一条规定,“导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程”。因此,旅行社即为合同债务人,应当按照包价旅游合同的约定履行义务。判断该违法行为注意几点:一是变更旅游行程安排,主要指更改合同事先约定的旅游项目安排,情形主要包括增加旅游购物活动和另行付费旅游项目,减少游览活动或者缩短游览时间等。二是擅自,主要指超越权限自作主张。在法律、法规允许范围内或者经双方协商一致变更的,不算擅自。三是这种情形发生在旅游行程中,而不是行程尚未开始。四是严重损害了旅游者合法权益。这需要具体行为具体判断。比如行程中改变了多个项目,多次安排购物等,对旅游者合法权益是一种严重损害,引起了旅游者的不满等。
      (二)拒绝履行合同
      本法第四十一条规定,“导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止旅游服务”。第七十条规定,“旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;……旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”因此,旅行社客观上具备履行条件,可以正常履行合同,但因旅游者没有购物、参加另行付费项目等多种原因,主观上恶意或者客观上拒绝履行合同的行为,是一种严重的违约行为,本法不但规定了严格的民事责任,本条还要求其承担行政法律责任。拒绝履行合同的情形主要包括“甩团”等弃置旅游者,不让旅游者入住酒店、上下旅游车船、登机等中止服务活动,以及限制旅游者活动等行为。
      (三)未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同
      本法第六十三条第二款规定,“因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同”。可见,未事先征得旅游者书面同意,旅行社不得委托其他旅行社履行包价旅游合同,也即不得擅自“转团”。
      二、法律责任
      首先由旅游主管部门责令其改正相关违法行为,其次给予行政处罚。
      1.对旅行社的行政处罚。由于该违法行为的性质相对比较恶劣,因此,设定的行政处罚比较重,并根据情节轻重分为两档:第一档,同时给予两种不同种类的行政处罚:一是处以罚款,罚款的幅度为三万元以上三十万元以下,由旅游主管部门根据情节裁量。二是责令停业整顿,停业整顿多长时间,本法没有明确,由旅游主管部门根据改正情况裁量。第二档,即造成旅游者滞留等严重后果的,应当给予吊销旅行社业务经营许可证的处罚。
      2.对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚,根据情节轻重分为两档:第一档,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款,罚款的幅度为二千元以上二万元以下,同时暂扣导游证、领队证。第二档,在处以罚款的同时,并处吊销导游证、领队证。

      第一百零一条 旅行社违反本法规定,安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的,由旅游主管部门责令改正。没收违法所得,责令停业整顿,并处二万元以上二十万元以下罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
     【条文主旨】
      本条是关于旅行社及其从业人员违反本法第三十三条关于安排非法旅游项目或者活动禁止性规定所应承担法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为      本条规定的违法行为包括两种:一是安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规的项目或者活动;二是安排旅游者参观或者参与违反我国社会公德的项目或者活动。判断该违法行为时应注意,如果属于旅游者自行参与相关旅游活动,旅行社和相关人员并不知情,则不属于本条规定的违法行为;知情则应劝阻并向有关部门报告。
      二、法律责任      首先由旅游主管部门责令旅行社改正相关违法行为,其次给予行政处罚。
      1.对旅行社的行政处罚。根据情节轻重分为两档:第一档,同时给予三种不同种类的行政处罚:一是没收违法所得。即将旅行社在安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动中获取的金钱或者物品收入,无偿收归国有的一种方式。二是责令停业整顿。三是罚款,幅度为二万元以上二十万元以下,由旅游主管部门根据情节裁量。第二档,情节严重的,给予吊销旅行社业务经营许可证的处罚。
      2.对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚。根据情节轻重分为两档:第一档,即只要直接负责的主管人员和其他直接责任人员具有该违法行为时,即应当给予罚款,罚款的幅度为二千元以上二万元以下。同时,对导游、领队具有该违法行为的,要并处暂扣导游证、领队证。第二档,主要针对导游和领队。导游、领队情节严重的,在处以罚款的同时,并处吊销导游证、领队证。旅游主管部门对导游、领队之外直接负责的主管人员和其他直接责任人员“情节严重”的处罚适用,应在罚款的幅度上予以体现。

      第一百零二条 违反本法规定,未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,并处一千元以上一万元以下罚款,予以公告。
      导游、领队违反本法规定,私自承揽业务的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,处一千元以上一万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。
      导游、领队违反本法规定,向旅游者索取小费的,由旅游主管部门责令退还,处一千元以上一万元以下罚款;情节严重的,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

      【条文主旨】
      本条是关于违反本法第三十七条、第三十九条规定无证从事导游、领队活动,以及导游、领队违反本法第四十条和第四十一条私自承揽业务、向旅游者索取小费的禁止性规定所应承担法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、承担法律责任的主体      本条规定的违法行为主体包括:一是未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的人员;二是导游、领队。
      二、执法主体      本条规定的执法主体为旅游主管部门。
      三、违法行为      本条规定的违法行为包括三种:
      (一)未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动
      本法第三十七条确立了导游执业许可制度,第三十九条确立了领队执业许可制度。同时,《导游人员管理条例》第四条第一款规定,“在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证”。《中国公民出国旅游管理办法》第十条第二款规定,“领队应当经省、自治区、直辖市旅游行政部门考核合格,取得领队证”。由此可见,从事导游活动应当取得导游证.从事领队活动应当取得领队证,未取得相关证件从事导游、领队活动的即属于违法行为,应当承担法律责任。
      ()导游、领队私自承揽业务
      本法第四十条规定,“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务”。因此,没有经过旅行社委派带团的,即属违法。目前,旅行社在委派导游或领队带团时,都会开具正式的带团任务单,任务单上会标明团号、行程等内容。一方面可以规范和约束导游、领队的带团行为,另一方面也为执法部门的监督检查提供了依据。因此,可以通过导游或领队是否持有旅行社开具的正式带团任务单等方式来认定其行为是否属于“私自承揽”。
      (三)导游、领队向旅游者索取小费
      本法第四十一条第二款规定导游和领队不得向旅游者索取小费。认定该违法行为的关键点有两个:一是索取;二是小费。具体见本法第四十一条的解读。
      四、法律责任      首先由旅游主管部门责令违法人员改正相关违法行为;索取小费的,责令其退还小费;对未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动人员的处罚结果予以公告。其次给予行政处罚。
      l.未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动人员的处罚。给予两种不同种类的处罚:一是没收违法所得,直接以其提供服务的收入计算;二是同时处以罚款,罚款幅度为一千元以上一万元以下,由旅游主管部门根据情节裁量。
      2.对私自承揽业务的导游、领队的处罚。一是没收违法所得,以私自承揽业务提供导游、领队服务的全部收入计算。二是根据情节轻重,并处以一千元以上一万元以下罚款,由旅游主管部门裁量。三是根据情节轻重,并暂扣或者吊销导游证、领队证,由旅游主管部门裁量。
      3.对向旅游者索取小费的导游、领队的处罚。根据情节共分为两档:第一档是情节较轻的,处以罚款,罚款幅度为一千元以上一万元以下,由旅游主管部门裁量。第二档是情节严重的,再根据情节的不同,在罚款的基础上,并处暂扣或者吊销导游证、领队证。

      第一百零三条 违反本法规定被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员,自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。
      【条文主旨】
      本条是关于被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员从业禁止的规定。
      【条文解读】
      一、从业禁止的主体
      本条规定的从业禁止的主体为导游、领队和旅行社管理人员。
      二、从业禁止的情形
      本条规定的从业禁止的情形包括三种:一是违反本法规定被吊销导游证的导游;二是违反本法规定被吊销领队证的领队;三是违反本法规定被吊销旅行社业务经营许可证的旅行社的有关管理人员。本法多条法律责任都有对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。因此,本条所指旅行社的有关管理人员是负有直接责任的旅行社法定代表人和主管人员。一是被吊销导游证的人员不得重新申请导游证;二是被吊销领队证的人员不得重新申请领队证;三是被吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社有关管理人员不得投资设立旅行社,也不得在旅行社从事经营管理工作和招徕、组织、接待旅游者的业务工作。
      四、从业禁止的期限
      自处罚之日起未逾三年,即自旅游主管部门作出吊销旅行社业务经营许可证的行政处罚决定之日起三年内不得从事相关职业或者业务。
      第一百零四条 旅游经营者违反本法规定,给予或者收受贿赂的,由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚;情节严重的,并由旅游主管部门吊销旅行社业务经营许可证。
      【条文主旨】
      本条是关于旅游经营者违反本法第五十一条给予或者收受贿赂的法律责任的规定。 
      【条文解读】
      一、承担法律责任的主体
      本条规定的违法行为主体为旅游经营者,既包括给予贿赂的经营者,也包括收受贿赂的主体。这是由于无论给予还是收受贿赂行为,均属于不正当竞争行为,均破坏了旅游业的公平竞争秩序。
      二、执法主体
      本条规定的执法主体是工商行政管理部门和旅游主管部门。旅游主管部门的执法职权仅是对旅行社吊销旅行社业务经营许可证。要注意的是,此类案件一般应当首先由工商部门进行查处,当工商部门认为旅行社的违法行为情节严重的,应当同时将案件转旅游主管部门办理。旅游部门应当对材料审查,必要时进行调查,并根据审查、调查结果做出处理决定。
      三、违法行为
      本条规定的违法行为是旅游经营者在销售、购买商品或者服务时,给予或者收受贿赂。
      四、法律责任
      本条对法律责任的规定是指引性规定,即依照有关法律、法规和本法的规定处罚。《反不正当竞争法》第二十二条规定,“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品,构成犯罪的,追究刑事责任;不构成犯罪的,监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款,有非法所得的,予以没收”。可见,商业贿赂行为不构成犯罪行为的,由工商部门处以罚款、没收非法所得;旅行社的商业贿赂行为情节严重的,除要接受工商部门处罚之外,并由旅游主管部门吊销其旅行社业务经营许可证;构成犯罪的,经营者还应当承担刑事责任。
      第一百零五条 景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的,由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件,并处二万元以上二十万元以下罚款。   
     
景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的,由景区主管部门责令改正,情节严重的,责令停业整顿一个月至六个月。
      【条文主旨】
      本条是关于景区不具备本法第四十二条规定的开放条件接待旅游者,以及违反本法第四十五条规定的景区流量控制制度所应承担的法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为      本条规定的景区违法行为包括四种:一是不符合本法第四十二条规定的开放条件接待旅游者的;二是在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法第四十五条的规定提前公告并同时向当地人民政府报告的;三是在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法第四十五条的规定及时采取疏导、分流等措施的;四是超过最大承载量接待旅游者的。
      二、法律贡任      (一)对景区不具备开放条件接待旅游者的法律责任
      同时给予两种不同种类的处罚:一是责令停业整顿。同意其重新开放接待旅游者的标准,不是以停业整顿的期限为标准,而是以是否符合开放条件为标准。也即何时整顿符合开放条件,何时才可重新开放。二是并处罚款。罚款的幅度为二万元以上二十万元以下,由景区主管部门根据具体情节裁量。
      (二)对景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的法律责任。
      景区发生该违法行为情节较轻的,由景区主管部门责令改正,要求其纠正违法行为,及时排除危险,而无须实施行政处罚。情节严重时,应当给予责令停业整顿的处罚,停业整顿的期限为一个月至六个月,由景区主管部门根据具体情节裁量。
      第一百零六条 景区违反本法规定,擅自提高门票或者另行收费项目的价格。或者有其他价格违法行为的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。
      【条文主旨】
      本条是关于景区违反本法第四十三条、第四十四条擅自提高门票或者另行收费项目价格等价格违法行为的法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为
      本条规定的违法行为主要包括:一是擅自提高门票或者另行收费项目的价格。根据本法第四十三条和第四十四条的规定,利用公共资源建设的景区不得通过增加游览场所、交通工具等另行收费项目等方式变相涨价;拟收费或者提高价格的,应当举行听证会;景区提高门票价格应当提前六个月公布。二是其他价格违法行为。包括景区不执行政府指导价、政府定价,或者不在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格以及其他价格违法行为。
      二、法律责任
      本条对法律责任的规定是指引性规定,即依照有关法律、法规处罚,而不是由本法直接规定行政处罚。如:《价格法》第三十九条规定,“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处以罚款;情节严重的,责令停业整顿”。第四十二条规定,“经营者违反明码标价规定的,责令改正,没收违法所得,可以并处五千元以下的罚款”。
   
     
第一百零七条旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。
      【条文主旨】
      本条是关于旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、违法行为的主体
      本条规定的违法行为主体为旅游经营者。
      二、执法主体      由于旅游安全涉及的法律、法规和管理部门相当多,《安全生产法》第九十四条也规定,“本法规定的行政处罚,由负责安全生产监督管理的部门决定;予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定;给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚条例的规定决定。有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的,依照其规定”。因此,本条规定涉及的执法主体包括安全生产监督管理部门、公安机关、消防部门、质监部门、交通部门等。
      三、违法行为      本条涉及的违法行为相当广泛,如与本法第七十九条有关的包括:未依法履行安全生产管理职责的,未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测的,未制定特种设备事故应急专项预案的,未对从业人员进行安全生产教育和培训的等;与本法第八十条有关的包括:未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志的,未将电梯、客运索道、大型游乐设施的安全注意事项和警示标志置于易为乘客注意的显著位置的等;与本法第八十一条有关的包括:突发事件发生后,不及时组织开展应急救援工作,造成严重后果的,迟报、谎报或者漏报事故的等。
      四、法律责任
      本条对法律责任的规定是指引性规定,即依照有关法律、法规处罚,而不是由本法直接规定行政处罚。与旅游安全相关的《安全生产法》、《消防法》、《突发事件应对法》等法律、法规、规章,都有经营者违反相关规定的明确法律责任规定。如《消防法》第六十条规定,有下列行为之一的,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款:消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准,或者未保持完好有效的;损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的;占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的;埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的;占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行的;人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的;对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的。《安全生产法》第九十一条规定,生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时,不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的,给予降职、撤职的处分,对逃匿的处十五日以下拘留;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。第九十三条规定,生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件,经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的,予以关闭;有关部门应当依法吊销其有关证照。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十五条规定,事故发生单位主要负责人有下列行为之一的,处上一年年收入40%至80%的罚款;属于国家工作人员的,并依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:不立即组织事故抢救的:迟报或者漏报事故的;在事故调查处理期间擅离职守的。《特种设备安全监察条例》第八十五条规定,电梯、客运索道、大型游乐设施的运营使用单位有下列情形之一的,由特种设备安全监督管理部门责令限期改正:逾期未改正的,责令停止使用或者停产停业整顿,处1万元以上5万元以下罚款:客运索道、大型游乐设施每日投人使用前,未进行试运行和例行安全检查,并对安全装置进行检查确认的;未将电梯、客运索道、大型游乐设施的安全注意事项和警示标志置于易于为乘客注意的显著位置的。

      第一百零八条对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员,旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案,向社会公布。
      【条文主旨】
      本条是关于旅游经营者及其从业人员违法信息入档、公示制度。

      【条文解读】
      一、责任主体
      本条规定将违法行为信息记入信用档案并向社会公布的主体为旅游主管部门和有关部门。与本法行政处罚有关的其他部门主要包括工商行政管理、价格主管部门以及与景区有关的景区主管部门、与安全生产有关的产品质量监督、安全生产监督、交通等部门。
      二、本条确立的两项制度      (一)违法信息记入信用档案制度
      信用档案通常指企业和个人的基本情况、信用状况相关的资料的总和,集中体现出企业和个人在市场行为过程中的可信度、公信度,是证实其是否诚实守信、遵纪守法或有无违法违约、欺诈、拖欠及逃避债务等行为的重要凭证和依据,包括企业信用档案和个人信用档案。信用档案一般由政府职能部门或者专业化的、独立的第三方机构依法采集、客观记录。目前,我国还没有建立统一的信用体系,各行各业都在逐步推行相关制度。
      旅游经营者及其从业人员的违法信息是信用档案的重要组成部分,因此,旅游及相关主管部门应当逐步完善行业征信机制,将旅游经营者及其从业人员的违法信息记人其信用档案。
      (二)违法信息向社会公布制度
      违法信息只有向社会公开,才能较好地起到警示、教育和威慑作用。根据本条和《政府信息公开条例》第九条关于主动公开的规定,旅游和有关部门应当主动向社会公开旅游经营者及其从业人员的违法信息。公布的主渠道为相关部门的政务网站,也可以通过当地报纸、杂志等途径向社会公开。同时,结合本法第八十九条第一款关于旅游违法行为查处信息共享机制的规定,相关部门应当实现信用档案的信息共享,建立相应的数据库.便于检索和查询。
      三、记入信用档案和向社会公布的信息内容      记人信用档案和向社会公布的旅游经营者和从业人员的信息,主要包括:违法行为人的基本信息、违法事实、给予的行政处罚等。
      同时要注意两点:一是这些违法信息必须是经相关部门调查、取证、核实、确认的违法行为。二是涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的信息不可以公开。公开违法行为信息要平衡公共利益、违法行为人的利益与受保护的相对人利益,因此,在考虑公共利益和相对人利益的同时,要兼顾违法行为人的合法权益。《政府信息公开条例》第十四条第四款也规定,“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。
      第一百零九条旅游主管部门和有关部门工作人员在履行监督管理职责中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予处分。
      【条文主旨】      本条是关于旅游主管部门和有关部门工作人员有渎职行为所应承担的法律责任的规定。  
      【条文解读】
      一、承担法律责任的主体
      本条规定的违法行为的主体是依照本法对旅游业履行行政监督管理职责的各政府职能部门的工作人员,包括旅游主管部门、工商行政管理部门、价格主管部门以及与景区有关的景区主管部门、与安全生产有关的产品质量监督、安全生产监督、交通等部门工作人员。
      二、执法主体
      依照《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规的规定,本条被追究责任的主体主要包括该工作人员的任免机关和监察机关。
      三、违法行为
      本条将行政机关工作人员主要涉及的三种构成行政违法,但尚不构成犯罪的行为进行了规定。滥用职权主要指旅游主管部门和有关部门工作人员违反法律、法规规定或者超越法定权限行使职权的行为。滥用职权表现为两个方面。一是行使职权违反法律、法规规定。二是行使职权超越法律、法规规定。玩忽职守主要指旅游主管部门和有关部门工作人员不履行或者不正确履行法律、法规所规定的职责的行为。不履行职责即不作为,不尽职责或者擅离职守;不正确履行即对工作马马虎虎,漫不经心,不负责任。徇私舞弊主要指旅游主管部门和有关部门工作人员为了私情或者谋取私利,故意违反事实和法律、法规的规定,作枉法处理或者枉法决定的行为。
      四、法律责任
      本条对上述违法行为规定的承担法律责任的形式是行政处分。行政处分是指任免机关或监察机关对国家工作人员尚不构成犯罪的违法失职行为,依照法定权限给予的惩戒。根据《行政机关公务员处分条例》第六条、第七条的规定,行政处分种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种,受处分的期间为:警告,6个月;记过,12个月;记大过,18个月;降级、撤职,24个月。

      第一百一十条违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
      【条文主旨】
      本条是关于违反本法规定的犯罪行为的刑事法律责任的规定。
      【条文解读】
      一、承担法律责任的主体  
      本条规定的违法行为主体比较广泛,只要本法规范的主体有违反本法规定的行为并构成犯罪的,都需要依法追究刑事责任,既包括旅游经营者及其从业人员,也包括政府有关部门的工作人员。
      二、主要违法行为及法律责任      违反本法规定,可能构成犯罪的行为主要包括以下几种:
      (一)非法经营罪
      旅游经营者未取得相应许可从事经营活动,情节严重的,可能构成非法经营罪。非法经营罪是指自然人或单位,故意从事非法经营活动,扰乱市场秩序,情节严重的行为。根据《刑法》第二百二十五条的规定,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金;情节特别严重的,处五年以上有期徒刑,并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产。
      (二)生产、销售伪劣商品罪
      旅游经营者在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好或者以不合格产品冒充合格产品,销售金额达5万元以上的行为,可能构成生产、销售伪劣商品罪。根据《刑法》第一百四十条的规定,销售金额五万元以上不满二十万元的,处二年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二十万元以上不满五十万元的,处二年以上七年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额五十万元以上不满二百万元的,处七年以上有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二百万元以上的,处十五年有期徒刑或者无期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。
      (三)强迫交易罪
      旅游经营者及其从业人员在经营活动中违反法律、法规和商业道德及公平自愿的原则,不顾旅游者是否同意,以暴力、威胁手段强买强卖商品、强迫旅游者接受其服务的行为,达到一定的严重程度,或者给他人造成了一定程度的危害后果的,可能构成强迫交易罪。根据《刑法》第二百二十六条的规定,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。
      (四)虚假广告罪
      旅游经营者违反规定,利用广告对商品或者服务作虚假宣传,情节严重的,可能构成虚假广告罪。根据《刑法》第二百二十二条的规定,处二年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。
      (五)诈骗罪
      旅游经营者在经营过程中的欺诈行为严重的,有可能构成诈骗罪。根据《刑法》第二百六十六条的规定,诈骗公私财物,数额较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并罚金或
者没收财产。
      (六)商业贿赂方面的犯罪
      旅游从业人员利用职务上的便利,索取他人财物或者非法收受他人财务,为他人谋取利益,或者在经济往来中,利用职务上的便利,违反国家规定,收受各种名义的回扣、手续费,归个人所有的,可能构成受贿罪。根据《刑法》第一百六十三条的规定,数额较大的,处五年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产。
      旅游从业人员为谋取不正当利益,给予他人财物的,可能构成行贿罪。根据《刑法》第一百六十四条的规定,数额较大的,处三年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。旅游经营者犯该罪的,对旅游经营者判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照对旅游从业人员的规定处罚。
      (七)安全生产方面的犯罪
      1、重大责任事故罪。旅游经营者在生产、经营、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,可能构成重大责任事故罪。根据《刑法》第一百三十四条第一款的规定,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。
      2、大型群众性活动重大事故罪。旅游经营者举办大型群众性活动违反安全管理规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,可能构成大型群众性活动重大事故罪。根据《刑法》第一百三十五条的规定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。
      3、不报、谎报事故罪。旅游经营者在安全事故发生后,负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况,贻误事故抢救,情节严重的,可能构成不报、谎报事故罪。根据《刑法》第一百三十九条的规定,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。
      4、消防安全事故罪。违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的,可能构成消防安全事故罪。根据《刑法》第一百三十九条的规定,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。
      (八)国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊罪
      旅游主管部门和有关部门工作人员在履行监督管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,可能构成相关罪。根据《刑法》第三百九十七条的规定,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。徇私舞弊导致的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。
      除以上几种犯罪行为外,其他违反本法规定的行为,构成犯罪的,也应当及时移送司法机关,追究其刑事责任。
第十章        附 则
 
      第一百一十一条本法下列用语的含义:
      (一)旅游经营者,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。
      (二)景区,是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。
      (三)包价旅游合同,是指旅行社预先安排行程,提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务。旅游者以总价支付旅游费用的合同。
      (四)组团社,是指与旅游者订立包价旅游合同的旅行社。
      (五)地接社,是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。
      (六)履行辅助人,是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务。实际提供相关服务的法人或者自然人。
     【条文主旨】      本条是关于旅游经营者、景区、包价旅游合同、组团社、地接社和履行辅助人含义的规定。
      【条文解读】
      一、旅游经营者
      根据本条对旅游经营者的规定,旅游经营者主要包含以下几个要素:一是从旅游经营者的主体类型看,旅游经营者包括自然人(公民)、法人或者其他组织,而不只是经工商注册登记的公司。但法律、法规对相关经营者有资质要求的,则应取得工商登记或相应的特别许可。二是从旅游经营者的经营范围看,主要是为旅游者提供旅游产品或者服务。旅行社是招徕旅游者,并为其提供产品打包及组织、接待、导游等服务;景区、交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等经营者主要为旅游者提吃、住、行、游、购、娱等服务。三是从旅游经营者的存在形态看,既包括实体旅游经营者,也包括网络旅游经营者。四是从旅游经营者是否以营利为目的看,既包括营利性的,也包括非营利性的。
      二、景区      根据本条对景区的规定,景区主要包含以下几个要素:一是景区是场所或者区域,主要包括水域和地域。即使有的景区与空域有关,但其首先得依托水域和地域。场所所占地域范围相对较小,而区域所占地域范围相对较大。主要包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区(点)。二是景区是为旅游者提供游览服务的场所或者区域。游览在狭义上仅指观光、参观、欣赏。本条所指游览服务还包括具有参与性、互动性、体验性的广义上的游览活动,如主题公园、滑雪场、度假区等。景区内可能有交通、住宿、餐饮等旅游要素,但其主要功能是供旅游者游览游乐。三是景区是有明确管理界限的场所或者区域。主要指景区有相对比较明确、清晰、封闭或者独立的管理、经营边界和范围,有相对明确的管理和经营主体。如果没有明确管理界限、向所有人全域开放、不受限制自由出入的场所则通常不属于本法所称景区。如一些公共森林、绿地、山峦、海滩、河流、湖泊等。
      但同时应注意两点:一是判断景区不应以是否收取门票、费用为标准。如目前一些文博院馆虽然没有收费,一些城市公园虽然没有收取门票,但由于界限比较分明、管理主体比较清晰,也应属于景区。二是判断景区不以管理者、经营者是政府、事业单位还是企业为标准。如风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等一些区域的管理主体虽然可能为政府,但其也应属于本法所称景区。   
      三、包价旅游合同      根据本条对包价旅游合同含义的规定,包价旅游合同具有三个特征:
      一是合同内容中的旅游行程及相关服务是由旅行社预先安排的。不论是旅行社自主设计还是根据旅游者具体要求安排的线路和日程,都需要旅行社预先确定行程和吃住安排,并通过向交通、食宿、游览等经营者订购相关服务,使旅游行程及完成行程所必需的相关服务共同组成一个完整的旅行社服务。
      二是提供两项或两项以上的服务。交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队服务中任意两项或以上服务的组合,是包价旅游合同提供服务的构成要件,不论其中的服务是由旅行社直接提供,还是旅行社向相关经营者订购后间接提供。
      三是合同价款以总价支付。包价旅游合同的价款中,既包括旅行社向交通、住宿、餐饮、游览经营者订购服务的成本,也包括旅行社自身的经营成本,如运营费用、人员工资等,还包括其合理利润。由于旅行社向其他经营者的采购批量大、能获得一定的折扣,加上其经营成本和利润,旅游者以总价支付购买一个完整的服务产品较旅游者个人逐一支出的总额要低,这也是旅行社的市场优势所在。
      需要强调的是,旅行社业内通常所称“机票+酒店”产品,只要是旅行社事先确定并购买相关服务,旅游者无权变更且以总价支付价款的,都是包价旅游的性质,应对提供的服务承担相应的包价旅游合同责任。
      四、组团社      与旅游者订立包价旅游合同的旅行社即为组团社。在合同关系中,能够履行合同义务,承担合同责任的,才能作为合同主体。在包价旅游合同上,组团社销售的是其生产的服务产品,不论其中的各项服务是否为其自己直接提供。这一特征决定了组团社必须要对其服务承担服务产品生产者的责任,履行合同义务,承担合同责任。
      五、地接社      根据本条规定,地接社应当符合三个要求:
      一是接受组团社委托。旅游活动跨地区以至跨国界的特点,使组团社难以在其包价旅游产品所涉及的各个旅游目的地,都设立分支机构来接待旅游者,这就需要通过将接待服务委托给目的地旅行社来实现,这是合理的市场分工的体现。组团社的委托是地接社得以以组团社的名义提供相关服务的前提。
    在组团社与地接社的组织、接待关系中,不少情况下是地接社就当地的行程安排、吃住行等服务经营者的选择等接待服务事项,向组团社提出建议,最终由后者决定,甚至也有地接社已经完成目的地线路设计和相关服务订购等事项、向组团社列明并提出接待服务整体报价的情形。但这并不能就此认为地接社承担了组团社的事务:其一,组团社对地接社的线路、选择的服务提供者有审查义务,毕竟组团社要承担产品责任;其二,组团社对地接社的建议或已形成的地接服务项目,有调整、否决的权利,接待业务是组团社委托地接社,而非相反。
      二是提供在目的地的接待服务。地接社的服务是在目的地对旅游者的接待,其具体内容应根据组团社委托的事项为依据。
      三是必须为旅行社,即取得旅行社经营业务许可的企业法人。
      六、履仃辅助人      包价旅游服务是交通、住宿、餐饮和游览等具体服务项目的综合。在实践中,基于旅游目的地的分散、市场化分工发展及经营成本控制等诸多因素,旅行社通常没有能力直接履行包价旅游合同中的全部义务,多数情况下,要通过预先订购相关服务再由相关经营者向旅游者实际提供服务的方式,完成合同义务。这些服务项目的经营者即为履行辅助人,他们可以是法人,也可以是自然人。
      依照本条规定,履行辅助人应与旅行社存在合同关系,该合同的服务内容应与包价旅游合同中相关服务的内容一致,同时,如果履行辅助人违约,这一合同也是旅行社赔偿旅游者后向履行辅助人追偿的依据。
      按照上述含义和特征,在行程中,旅游者与一些经营者直接形成合同。
      第一百一十二条本法自201 3年10月1日起施行。
      【条文主旨】
      本条是关于法律生效日期的规定。
      【条文解读】
      一、法律的效力
      法律一经通过并公布,就产生了法律的效力问题。法律的效力包括时时间效力、空间效力和对人的效力。法的时间效力,是指法律从何时生效和从何时终止,以及对其生效以前所发生的行为有无溯及力,即是否适用。法律的空间效力,指法律在哪些地域有效力,适用于哪些地区。本法第二条对本法地域效力的范围作了规定。本条是对本法时间效力的规定。
      二、本法的施行日期      根据《立法法》的规定,法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定,由国家主席签署主席令予以公布,法律应当明确规定施行日期。本法由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年4月25日通过,国家主席习近平签署第三号令予以公布,自2013年10月1日起施行。本法规定施行日期,既是《立法法》的要求,也是本法得到有效实施所必须的。本法从公布至施行间隔近半年时间,其原因主要是留出学习宣传和配套制度的立、改、废时间,为本法的顺利实施做好充分的准备,创造良好的条件。
      三、本法的溯及力      《立法法》第八十四条规定,“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”可见,我国对法律的溯及力,主要采取从旧兼从轻的原则,在特殊情况下可溯及既往。本法没有对其溯及力作出规定,因此,本法也只对其生效后的行为有约束力;对其生效前各主体的行为,应当适用其发生时的法律、法规规定。